Kommentarer till Vallagskommitténs delbetänkande (SOU 2012:94)

Då och då bjuder Politologerna in gäster att skriva här. Detta är ett sådant gästinlägg. Det är författat av Olle Folke, forskare verksam vid Columbia University, New York, samt Institutet för näringslivsstudier. 

***

I förra veckan kom Vallagskommittén med ett delbetänkande i sin översyn av valsystemet. I denna (något långa) bloggpost kommer jag att diskutera styrkor och svagheter med fyra av delförslagen i delbetänkandet. För varje av dessa kommer jag att försöka ge en kortfattad beskrivning av problemet det försöker adressera. Jag kommer också att dela upp min text utifrån dessa fyra delförslag.

Korrigering av utjämningsmandat på riksdagsnivå

Den huvudsakliga motiveringen till översynen av valsystemet kommer från valet 2010 då en ”brist” på utjämningsmandat till riksdagen gjorde att totalt fyra mandat hamnade hos ”fel parti”. Med att mandaten ”hamnade fel” menas i det här sammanhanget att de inte motsvarade hur mandaten hade hamnat utan fasta valkretsmandat.  Utryckt i mandatandelar innebär det att 1.1 procent gick till fel parti. I och med de förslag som utredningen ger, hoppas man komma tillrätta med dessa problem. I huvudsak föreslås det att korrigera mandatfördelningen i efterhand, men även att ändra mandatfördelningsmetoden. Den ger idag ger en fördel till stora partier (och med fördel menas här att de i genomsnitt får en mandatandel som är större än sina röstandelar). Den senare förslaget återkommer jag till senare.

Denna korrigering av mandatfördelning är det svårt att hitta några invändningar mot. Lösningen är relativt enkel och borde inte ha några egentliga konsekvenser i övrigt än att det stärker proportionaliteten i systemet.

Införande av utjämningsmandat på kommunal nivå

Det utan tvekan mest betydelsefulla förslaget från Vallagskommittén är inte införandet av utjämningsmandat på riksdagsnivå, utan införandet av utjämningsmandat på kommunalnivå. Formuleringarna i rapporten ger dock intrycket att införandet av utjämningsmandat endast är av marginell betydelse. Jag vänder mig mot denna, något lättvindiga, syn på utjämningsmandatens betydelse för kommunalpolitiken och menar istället att införandet av utjämningsmandat kommer att ha betydande konsekvenser för den kommunala politiken. Hur Vallagskommittén ser på frågan om de kommunala utjämningsmandaten sammanfattas bäst av följande stycke:

I några fall skulle mandatförändringarna ha resulterat i att majoriteten i fullmäktige skulle ha gått över till den tidigare minoriteten. Resultatet av vår undersökning överensstämmer således väl med de slutsatser som tidigare utredningar kommit fram till då de övervägt att införa ett mer proportionellt system för val till kommunfullmäktige. Vissa förbättringar är således möjliga att uppnå, men förhållandevis få mandat kommer att omfördelas. Effekterna, sett till det totala antalet mandat i kommunerna, cirka 4 500, blir visserligen begränsade men kan naturligtvis ha stor betydelse i kommuner där politiska block är jämnstarka.

Författarnas beskrivning stämmer såtillvida att valkretsfördelningen saknar remarkabel effekt på mandatfördelningen i absoluta mandat räknat. Mellan 1982 och 2006 var det i genomsnitt 1,66 mandat som ”hamnat hos fel parti” tack vare valkretsarna. 1,66 mandat är självklart färre än de 4 som hamnat fel på riksdagsnivå.

Vid denna jämförelse missar man dock en helt avgörande skillnad mellan kommunerna och riksdagen: de berörda kommunfullmäktige har bara ungefär en sjättedel (60) av mandaten jämfört med riksdagen. Om vi istället ser på effekten av valkretsindelningen i mandatandelar, vilket borde vara den relevanta dimensionen, så ser vi att i genomsnitt 2,7 procent av mandaten har hamnat fel. Är vi bekymrade om en skillnad på 1,1 procent på riksdagsnivå borde vi väl vara bekymrade över en skillnad på i genomsnitt 2,7 procent på kommunnivå? Dessutom, i och med att författarna bekymras av en extrempunkt i riksdagsvalet (1,1 procent felplacerade mandat), är det också relevant att ta fram extremfallet i de kommunala valen. Detta utgörs av valet i Stockholms kommun 1991 då hela 8,9 procent av mandaten hamnade fel. Det är inte bara 1991 som Stockholmarna drabbats av valkretsindelningen, mellan 1982 och 2006 fick man i genomsnitt se fem procent av sina mandat hos fel parti.

Som rapporten påpekar kan valkretsindelningen också ha stor betydelse för vilket block som får majoritet. Hur vanligt är det då att majoriteten ändrats tack vara valkretsindelningen? Innan vi går vidare till detta ska jag först definiera vad jag menar med blockmajoriteter. I praktiken kan vi få tre olika utfall: en vänstermajoritet (vänstern definieras som Vänsterpartiet och Socialdemokraterna), en högermajoritet (i högern inkluderas alla fyra Allianspartier,) eller en odefinierad majoritet (det vill säga att inget block fick en egen majoritet).

Tittar vi på alla val från 1982 till 2006 i de kommuner som har flera valkretsar, har majoriteten ändrats i 9,4 procent av fallen (57 totalt) tack vare valkretsindelningen.  I 24 av dessa fall fick vänstern en majoritet, medan de förlorade den i 9 fall. Högern vann majoritet i 15 fall och förlorade den i 11. Om vi anser att andra majoriteter är intressanta än bara de traditionella blocken får valkretsindelningen en än större betydelse. Till exempel fick Socialdemokraterna, tack vare valkretsindelningen, en egen majoritet i 20 kommuner och förlorade den i 2! Även om vallagskommittén antyder att utjämningsmandaten kan ha betydelse för vilka som får en majoritet, är de minst sagt vaga på denna punkt med tanke på hur stor betydelsen faktiskt är.

Att införandet av utjämningsmandat skulle ha stor betydelse för politiken kan därmed ställas utom tvivel. Men för att belysa de exakta konsekvenserna av dagens system behövs en utförligare analys av dagens system än den som ges i kommitténs rapport. Dagens system, med valkretsar men utan utjämningsmandat, har i huvudsak två konsekvenser. Den första är att den ökar slumpmässigheten i mandatfördelningen i förhållande till röstandelarna; desto fler valkretsar i förhållande till fullmäktiges storlek desto större avvikelse. Hur man än vänder och vrider på en sådan slumpmässighet är det något som bör begränsas i ett valsystem (om man nu inte som forskare vill studera hur mandatfördelningen påverkar politiken). Denna slumpmässiga avvikelse kan självklart vara väldigt stor. I Stockholm skulle till exempel ett parti som med extrem tur hamnade precis över en mandattröskel i var och en av valkretsarna få sex fler mandat än ett parti med extrem otur som hamnat precis under spärren. Den andra konsekvensen är en systematisk fördel till stora partier, en fördel som blir större ju fler valkretsar vi har i förhållande till fullmäktiges storlek. Till exempel kommer ett parti med 40 procent av rösterna få en ”mandatbonus” på i genomsnitt en procent. Konsekvensen av det senare är, förutom bonusen i sig, att det kommer att finnas ett incitament för stora partier att öka antalet valkretsar och därigenom ge sig själv en större mandatbonus.

Genom införandet av utjämningsmandat på kommunal nivå kommer vi därmed att både minska slumpmässigheten i mandatfördelningen och ta bort incitamenten för att ”manipulera” mandatfördelningen till egen fördel.  De stora positiva effekterna gör införandet utjämningsmandat till en självklarhet. I och med att rapporten fäste sådan liten vikt vid denna del av förslaget finns det dock en risk att det faller bort när ett beslut väl ska tas i riksdagen.

Det finns all anledning att påpeka vilken stor politisk betydelse den slumpmässiga fördelningen av politisk makt i praktiken kan få. Per Pettersson-Lidbom visar i denna artikel att de kommuner som slumpmässigt får en vänstermajoritet får en, bland annat, 2 till 3 procent högre skatt än kommuner med en högermajoritet. I en annan (opublicerad) artikel använder jag mig av den slumpmässiga delen av mandatfördelningen för att studera hur enskilda partier påverkar politiken. Bland annat kan man se att i de kommuner där miljöpartier genom slumpen fick fler mandat också fick en mer ambitiös miljöpolitik. Man kan även se att de kommuner där Ny Demokrati fick fler mandat också hade ett mer restriktivt mottagande av invandrare mellan 1992 och 1998.

Fast småpartispärr

Vad är då den potentiella kostnaden av att införa utjämningsmandat? Den främsta skulle vara att man ser det som negativt att stora partiers fördel i mandatfördelningen kraftigt minskar. Detta är självklart något man kan hitta flera bra argument för, till exempel kan en konsolidering av makten göra det enklare att fatta viktiga politiska beslut. I betänkandet från vallagskommittén finns det dock ett förslag som behandlar just detta potentiella problem, nämligen införandet av en fast småpartispärr vid 2 procent av väljarstödet i kommuner med 1 valkrets och 3 procent i kommuner med flera valkretsar. För de som ser en konsolidering av makten som något positivt, skulle det vara önskvärd att införa en högre spärr än de nu föreslagna.

Vallagskommittén har flera bra motiveringar till varför en fast småpartispärr ska införas. Den viktigaste av dessa är att en spärr förtydligar de politiska spelreglerna för väljarna. Samtidigt ser jag också en stor brist i Vallagskommitténs argumentation vad gäller spärrens storlek. Valet av spärrar bygger uteslutande på vad de implicita spärrarna är i dag (det vill säga hur stor andel av rösterna som krävs för att få första mandatet). De förslagna nivåerna motsvarar vad vi i genomsnitt finner idag. Jag skulle hellre ha sett att man argumenterat för en given nivå på spärren utifrån vilka konsekvenser det kommer att få i praktiken.

Ändringar av divisorserien

Den sista delen av förslaget som jag tänkte beröra är den föreslagna ändringen av den divisorserie som används i mandatfördelningen, vilken sänker den implicita spärren för att få det första mandatet. Givet att det finns utjämningsmandat och en fast småpartispärr kommer den föreslagna förändringen att ändra det första talet i divisorserien från 1,4 till 1,2 nämligen inte ha någon betydelse i praktiken utöver hur vanligt det kommer vara att man använder sig av återföring av fasta mandat. Från ett rent akademiskt perspektiv är denna förändring dock intressant för dem som intresserade av funktionssättet hos olika mandatfördelningssystem. Framförallt är rapportförfattarnas (i stor utsträckning felaktiga) analys av de mekaniska egenskaperna hos olika mandatfördelningsmetoder och divisorserier intressant.

Den typ av mandatfördelningssystem som vi använder i Sverige (divisorsmetod eller ”highest averages method”) innebär att man delar ut ett mandat åt gången till det parti som enligt dess röster och tidigare erhållna mandat ”förtjänat det mest”. För att räkna ut vilket parti som mest förtjänar ett mandat räknar man ut ett jämförelsetal med hjälp av en divisorserie. De två vanligaste serierna är heltalsmetoden (2, 4, 6, 8, 10, osv), som i genomsnitt kommer att ge en markant fördel till stora partier, och uddatalsmetododen (1, 3, 5, 7, 9, ..osv), som i genomsnitt kommer att ge en mandatfördelning som är helt proportionerlig mot partiernas röstandelar. I Sverige använder vi oss för närvarande av ett mellanting mellan de två, nämligen den så kallade jämkade uddatalsmetoden. Här används 1,4 istället för 1 som första divisor, vilket  gör det något svårare att få det första mandatet. Det är genom systemets jämkning som det ger en inneboende fördel för stora partier i fördelningen av mandat.

Vallagskommittén föreslår alltså en ändring av den första divisorn i serien från 1,4 till 1,2 och därmed snedfördelas de fasta mandaten till stora partier. Valet av 1,2 är dock märkligt. Rent matematiskt vet vi att 1 är den divisor som i genomsnitt kommer att ge den mest proportionerliga mandatfördelningen. Det verkar dock vara något som vallagskommittén helt och hållet missat i sin utredning. Till exempel hänvisar rapporten till en tidigare SOU som säger att, ”Divisorn 1,00 kunde å andra sidan leda till att ett litet parti blev överrepresenterat vid fördelningen av valkretsmandaten”. Detta är dock direkt felaktigt då sannolikheten att ett parti är överrepresenterat är lika stor som den att det är underrepresenterad. Det enda sätt som jag kan se för att komma fram till denna slutsats är att den tidigare SOUn tittat på partier som fått mandat, vilket gör att man bortser från att alla partier som blir utan mandat är underrepresenterade i förhållande till sina röster.

Givet att 1 är den första divisor som kommer leda till en proportionerlig mandatfördelning borde det vara det naturliga valet. Beslutet att använda sig av 1,2 bygger på att man gjort simulering utifrån den nuvarande röstfördelningen (och en handfull fiktiva scenarion) och genom dessa sett vilken divisor som leder till lägst behov av utjämningsmandat. Problemet med detta tillvägagångssätt är att man drar slutsatser utifrån ett fåtal godtyckliga valresultat som inträffat historiskt.  Det finns därmed inga belägg för att divisorn 1,2 är det bästa valet för framtida val. En bättre väg att gå kunde ha varit att istället välja divisorserie utifrån dess inneboende, och generella, egenskaper, och sen undersöka dess konsekvenser genom simuleringar.  Om man håller fast vid att utgå från simulering borde man undersöka mångfaldigt fler scenarier än man gjort i rapporten. Givet dagens datakraft skulle det krävas försvinnande lite arbete att göra detta.

För att göra en lång bloggpost kort vill jag sammanfattningsvis säga att om de fyra förslag som jag gått igenom ovan genomförs så kommer det att ha en positiv inverkan på det svenska valsystemet. Det tveklöst viktigaste av förslagen är införandet av utjämningsmandat på kommunnivå, vilket gör det viktigt att det inte faller bort när ett beslut väl ska tas om förändringar i valsystemet.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s