Bristande rutiner kring kommunanställdas bisysslor?

Detta inlägg är samförfattat av Gissur Ó Erlingsson och Richard Öhrvall. Inlägget bygger på en artikel  – ”Kommunerna brister i hanteringen av anställdas bisysslor” – som finns i det senaste numret av Ekonomisk Debatt.

***

Tolv procent av landstingets cirka 11 000 heltidsanställda arbetar i ett företag vid sidan om sitt ordinarie arbete […]. Genomgången visar att företag där anställda har intressen är leverantörer till landstinget. Det ”förekommer i stor utsträckning” och ”försäljningar sker till den enhet där den person som har anknytning till det säljande företaget har sin anställning”. Det handlar om stora pengar. Från 2006 till november 2007 cirka 120 miljoner kronor. (Östgöta Correspondenten 2007-12-17).

Offentlig upphandling – ett område särskilt känsligt för oegentligheter

Staten, landstingen, kommunerna och de offentliga bolagen upphandlar årligen varor och tjänster till ett värde som uppgår till mellan 480 och 580 miljarder kronor, vilket motsvarar mellan 15,5 och 18,5 procent av BNP (SOU 2011:73). Lagen om offentlig upphandling (LOU) föreskriver att ”upphandlande myndigheter skall behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt”. Det finns tunga skäl till att offentlig upphandling bör ske just opartiskt och rättssäkert: skattekronorna ska förstås användas på ett så effektivt sätt som möjligt; men, även att tilliten till det offentliga riskerar att skadas om upphandlingar inte sker enligt rättvisa procedurer (dels hos medborgarna i gemen, dels hos företag som upplever att de orättfärdigt förlorat upphandlingar).

Det tycks som om offentlig upphandling är en särskild riskzon för korruption. Något daterade och osäkra beräkningar uppskattar att cirka en femtedel av upphandlingarna är direktupphandlingar, utan vare sig offentlighet och insyn (Svenska Dagbladet 2006-01-20). Sådana direktupphandlingar är särskilt känsliga för vänskapskorruption, nepotism och andra former av korrupta beteenden. Offentlig upphandling upplevs vara särskilt problematiskt ute i kommunerna, vilket understryks av att LOU är den lag som landets kommunpolitiker sagt sig tycka allra sämst om av de lagar som reglerar deras verksamhet (Dagens Samhälle 2009). En undersökning har visat att omkring 25 procent av de ledande kommunpolitikerna kan tänka sig att kringgå LOU för att gynna lokala företagare (Erlingsson m.fl. 2008), och bland företagare är det hela 85 procent som tycker att kommunen faktiskt bör gynna lokala företag (Visma 2009). Det tycks med andra ord finnas både utbud och efterfrågan för att kringgå LOU med det mer eller mindre uttalade syftet att gynna det lokala näringslivet.

Offentliganställdas bisysslor – illa uppmärksammad korruptionsrisk

En aspekt av farorna i samband med offentlig upphandling har fått ganska lite uppmärksamhet. Det gäller sådant som är kopplat till de offentliganställdas bisysslor. Aspekten är viktig, inte minst eftersom den aktualiserar frågor om jäv och andra intressekonflikter, till exempel vid upphandling. Och problemen som är kopplade till offentliganställdas bisysslor kan nog vara mer omfattande än vad man kanske traditionellt har trott. Ett tecken på det är den granskning som Landstinget Östergötland lät göra av bisysslor (Landstinget i Östergötland 2007). Den visade att de existerande regelverken följdes dåligt. Majoriteten av cheferna hade bristfällig överblick över sina anställdas bisysslor. Och när revisorerna grävde djupare i saken, visade det sig att tolv procent av de anställda hade någon form av bisyssla i privata företag. Inget problem i sig kanske, men ett par hundra av dessa företag hade sålt varor och tjänster till landstinget till ett sammanlagt värde på uppemot 120 miljoner kronor under en dryg ettårsperiod. Liknande brister finns i flera andra kommuner och landsting. Mot denna bakgrund har vi anlagt ett lite bredare perspektiv och undersökt kommuner och landstings rutiner rörande (a) centrala riktlinjer om bisysslor, (b) hur man informerar om riktlinjerna, samt (c) om, och i så fall på vilket sätt, man sammanställer omfattningen av de anställdas bisysslor.

Bisysslor i kommuner och landsting – bristande rutiner vanligt

Bisysslor behöver inte innebära problem så länge de inte är förtroendeskadliga, inverkar på de ordinarie arbetsuppgifterna eller anses vara konkurrerande (detta regleras i Lagen om offentlig anställning och kollektivavtalens Allmänna bestämmelser). Men kommuner och landsting kan inte veta om bisysslor utgör ett problem om de saknar överblick över dem. Saknas ordentliga rutiner kring hanteringen av bisysslor, menar vi också att beredskap saknas att handskas med de problem som bisysslor bland de anställda kan medföra. För att kommuner och landsting ska ha beredskap att hantera den problematik som kan följa i bisysslornas kölvatten, menar vi att deras rutiner åtminstone bör uppfylla följande kriterier:

  • Det bör finnas skrivna och uppdaterade riktlinjer för anställdas bisysslor som gäller samtliga anställda i kommunen eller landstinget.
  • De skrivna riktlinjerna ska inte bara finnas på papperet – det bör finnas rutiner som ser till att gällande riktlinjer är väl kända bland chefer och övriga anställda.
  • Det bör finnas rutiner för att regelbundet samla in information om anställdas bisysslor.
  • Beslut om anställdas bisysslor bör dokumenteras, och informationen som bör sammanställas i ett centralt register som kan användas för att upptäcka jävsituationer vid exempelvis upphandlingar och inköp.
  • Granskningar av anställdas bisysslor bör genomföras med någon regelbundenhet, antingen internt eller med hjälp av extern revisionsbyrå.

Den undersökning som vi har genomfört – som bygger på en enkät riktad till samtliga kommuner och landsting; se metod- och materialdiskussion i artikeln – visar på brister i samtliga dessa avseenden. Visserligen finns gemensamma riktlinjer för anställda i majoriteten av kommunerna och i de flesta landsting. Men för att riktlinjerna ska ha någon reell innebörd ska de inte bara vara väl utformade och uppdaterade efter gällande lagstiftning (vilket de inte alltid är), utan de måste också vara kända bland de anställda och det måste finnas rutiner för att säkerställa att de också följs. De externa revisionsgranskningar som vi har studerat riktar regelmässigt kritik mot kommuners och landstings utformning av de formella riktlinjerna. Vidare finns indikationer på att även i de fall där adekvata riktlinjer trots allt är på plats, så är de löskopplade från verksamheten: de finns på pappret, men rutiner saknas för hur de i praktiken ska användasFöga förvånande följs de därför också dåligt. Det är också mycket nedslående att konstatera att i de fall där revisionsgranskningarna har gjort en uppföljning i ett senare skede, så har inte några nämnvärda förbättringar skett jämfört med hur situationen var vid den ursprungliga granskningen.

Men, även om riktlinjerna är bristfälliga, eller till och med saknas, är det väl inte hela världen? Jo, vi menar att det kan medföra betydande problem. I de 24 kommungranskningar som vi har kunnat studera närmare (och där vi alltså har granskat externa revisorers utredningar av kommuners potentiella bisyssleproblematik), har drygt var åttonde kommun- och landstingsanställd en bisyssla (och då används ändå en förhållandevis snäv definition av bisyssla). Både i de externa granskningarna och i medierapportering finns gott om bevis för att kommuner och landsting gör affärer med de egna anställdas bolag. Med andra ord: frågan om bisysslor är viktig och relevant.

När det kommer till tillit för det offentliga är det inte alltid juridik och formalia som avgör. Även om somliga bisysslor ur ett juridiskt perspektiv är acceptabla, kan de i medborgarnas ögon uppfattas som tveksamma och ge upphov till misstankar om att allt inte går rätt till i den offentliga verksamheten. Därför räcker det inte att kommuner och landsting säger att de har koll på sina anställdes bisysslor. De måste kunna visa det. Det gör de bäst, menar vi, genom att hantera bisyssleproblematiken på ett adekvat sätt, förslagsvis genom att uppfylla punktlistan ovan. Det vi föreslår är inget konstigt, inte dyrt och knappast komplicerat. Inte heller skulle det innebära någon större administrativ börda, utan med rätt utformade rutiner skulle extraarbetet blir ytterst begränsat. Det krävs kort och gott att frågan tas på allvar så att man utåt, gentemot framför allt medborgare och det lokala näringslivet, kan visa transparens i bisysslefrågan. Våra resultat har visat att majoriteten av kommunerna och flera landsting har mycket att arbeta med för att nå dit.

***

Nota bene: det är givetvis inte bara ute i landsting och kommuner som frågan om anställdas bisysslor kan utgöra problem. Bland annat har frågan om bisysslor bland universitetsanställda granskats i flera omgångar – och där kritik också riktats mot universitetens och högskolornas hantering av frågan.

***

Referenser

Dagens Samhälle 2009. ”Dags att rensa bland lagarna”. 2009-06-25.

Erlingsson, G Ó, M Sjölin, A Bergh och S Andersson (2008). ”Hur korrupt är en icke-korrupt stat? Inblickar i den lokala elitens subjektiva bedömningar”. Växjö: samhällsvetenskapliga institutionen, Växjö universitet.

SOU 2011:73. På jakt efter den goda affären: analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen. Stockholm: Fritzes.

Svenska Dagbladet (2006-01-20). ”Brist på insyn öppnar för vänskapskorruption”.

Visma (2009). ”Småföretagare tycker att kommuner ska främja lokalt näringsliv”. Pressmeddelande

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s