Var det göteborgsandan som gjorde det?

Det här inlägget är författat av Carl Dahlström, docent i statsvetenskap vid statsvetenskapliga institutionen och QoG-institutet, Göteborgs universitet.

***

Varför så många korruptionsskandaler i Göteborg? Sedan Uppdrag Gransknings avslöjande 2010 är det många som undrar. För att utreda vad som låg bakom det som hänt tillsatte kommunfullmäktige i Göteborg en granskningskommission i slutet av 2011 (rapporten kan läsas här). Granskningskommission fick bland annat i uppdrag att ”utreda om något särskilt skapat grogrund för oegentligheter i Göteborg” (Amnå, Czarniawska och Marcusson 2013, 10). Förenklat svarar de: ja, det var göteborgsandan som gjorde det. (Mer precist säger de: ”Ja, det fanns något i Göteborg som visserligen inte gjorde att man tillät formella övertramp men som skapade en omedvetenhet och en ouppmärksamhet kring oegentligheter” (a.a., 183).)

Granskningskommissionen analyserar, gör detaljerade beskrivningar av händelseförlopp, lagar och förordningar, och kommer med tio rekommendationer, men i det här blogginlägget ska jag koncentrera mig på orsakssambandet ovan. Var det göteborgsandan som gjorde det?

För att svara behöver vi först veta vad göteborgsandan är. Granskningskommissionen definierar det aldrig mer precist men i avsnittet om göteborgsandan skriver de att det är en anda av samarbete och pragmatism. De lyfter särskilt fram avsaknaden av partipolitiska konflikter och i såväl analys som slutsatser framgår att så kallat New Public Management (NPM) tänkande och bolagisering är viktiga komponenter. Jag ska diskutera om det är troligt att de här delarna bidragit till oegentligheterna i Göteborg.

I rapporten får vi inget svar på vad det finns för skäl att tro att partipolitiskt samarbete skulle ha ogynnsamma effekter, men om man utgår från forskningen om korruption kan man tänka sig att det skulle kunna ha att göra med att det skapar oklara ansvarsförhållanden. Även om inte hypotesen förts fram när det gäller partipolitiskt samarbete visar en del jämförande forskning att valsystem där ansvarsförhållandena är klara gör att korruptionen är lägre (Charron 2011). Jag gissar att det är så Granskningskommissionen tänker.

Om Granskningskommissionens slutsatser är riktiga borde alltså graden av partipolitiskt samarbete vara särskilt hög i Göteborg. Granskningskommissionen vet inte om det är så eftersom de inte jämför med några andra kommuner, men det finns indikatorer som kan ge en fingervisning om hur det ser ut.

Kommun- och landstingsfullmäktigeundersökningen har genomförts 2008-2009 och 2012 (Gilljam, Karlsson och Sundell 2010; Gilljam och Karlsson 2012). I den ingår vid respektive tillfälle ungefär 10 000 kommunpolitiker från alla Sveriges kommuner och de har bland annat svarat på följande fråga om sin kommun: ”Kännetecknas det politiska arbetet i huvudsak av samförstånd eller i huvudsak av partipolitiska konflikter?”. Den verkar fånga ungefär det som Granskningskommissionen är ute efter.

Var hamnar då Göteborg? Staden borde toppa listan på kommuner med mest samarbete, men det gör den inte. Överst kommer Ydre, sedan Tibro, Kinda… och Göteborg kommer först på 231:a plats (Gilljam, Karlson och Sundell 2010, 85; samt personlig kommunikation med David Karlsson).

Det talar inte för Granskningskommissionens tolkning av orsaken oegentligheterna i Göteborg, men Granskningskommissionen kan ha rätt ändå. I så fall bör kommuner som Ydre och Tibro vara mera drabbade av korruption än andra kommuner. För att se om så är fallet och om det går att se liknande mönster i hela Sverige använder jag frågan ovan samt ett index bestående av två frågor från Kommun- och landstingsfullmäktigeundersökningen 2012. De frågor jag använder för att försöka mäta förekomsten av korruption rör i vilken utsträckning följande förekommit i kommunen under mandatperioden: 1) ”En företagare har erbjudit en gåva eller tjänst till en offentliganställd tjänsteman i samband med en upphandling”; 2) ”En offentliganställd har tagit betalt för att utföra en tjänst som egentligen ingår i hans/hennes arbetsuppgifter” (Gilljam och Karlsson 2013).

Nedan illustreras sambandet. Varje prick representerar en av Sveriges kommuner och linjen hjälper oss att se hur de samvarierar. Måttet på konfliktnivån syns på den horisontella axeln, medan måttet på förekomst av muta finns på den vertikala axeln. Om Granskningskommissionens påstående stämmer borde sambandet vara negativt och linjen sålunda slutta nedåt åt höger på bilden. Som man kan se går det i rakt motsatt riktning. Samarbete hänger inte ihop med korruption, konflikt gör det. Även om sambandet är statistiskt signifikant och kvarstår när man kontrollerar för kommunens storlek (en variabel som fångar upp många viktiga kommunegenskaper) så ska man vara försiktig med vilka slutsatser man drar från det här oväntade resultatet. Att de två måtten korrelerar positivt kan bero på många saker som jag inte tagit hänsyn till här. Poängen jag vill göra i det här sammanhanget är bara att något negativt samband inte finns.

Partipolitiska konflikter och mutor i svenska kommuner.

Partipolitiska konflikter och mutor i svenska kommuner. Varje prick är en kommun.

Hur är det då med NPM-tänkande och bolagisering? Det kanske hänger samman med högre grad av korruption. Det finns forskare som lyft fram att NPM ökar riskerna för korruption så det verkar inte otroligt (Andersson 2002; Andersson och Erlingsson 2012). Tyvärr har jag inte data som möjliggör systematiska jämförelser mellan Sveriges kommuner på de här punkterna, så något ordentligt svar kan jag inte erbjuda, men jag ska ändå göra ett försök att utvärdera påståendet. I QoG-institutets expert undersökning av 107 länder finns ett mått på i vilket utsträckning prestationsrelaterade löner används i offentlig sektor (Teorell, Dahlström och Dahlberg 2012). NPM-tänkande rymmer många olika saker men prestationsrelaterade löner är en viktig del av konceptet och kan därför antagligen användas som indikator (Dahlström och Lapuente 2010).

Samvarierar det med korruption? I figuren nedan illustreras sambandet mellan prestationsrelaterade och Världsbankens korruptionskontrollmått. För att stödja påståendet att NPM orsakar korruption borde sambandet vara negativt men det är det inte. Återigen vill jag inte lägga någon särskild vikt vid det positiva samband som finns utan nöja mig med att konstatera att ett negativt samband inte finns. Även om detta är långt från ett slutgiltigt bevis, talar det mot Granskningskommissionens påstående.

scatter2

Bolagiseringen har jag inte så mycket att säga om. Granskningskommissionen observerar att Göteborgs Stad har ägarintressen i 130 bolag, jämfört med Stockholms Stads 17 bolag, Malmö Stads 18 bolag och Uppsala kommuns 16 bolag. Göteborg sticker verkligen ut!

De har också genomfört en undersökning som skickats ut till 39 800 förtroendevalda och anställda i förvaltningar och bolag i Göteborgs stad, varav 43 procent svarade. Vissa (ganska små) skillnader finns mellan förvaltning och bolag när det gäller om de tillfrågade säger sig ha erbjudits mutor. 5 procent i förvaltningar har blivit erbjudna en muta någon gång, medan 8 procent i bolagen blivit detsamma. (Svarsalternativen ganska och helt och hållet är sammanslagna.)

Även om de skillnader som finns mellan förvaltningar och bolag är små i Göteborg och inga särskilda slutsatser kan dras av dem, tror jag att det är här man ska gå vidare om man undrar om det är något som är speciellt med Göteborg. Men om man ska göra det behöver man vara mycket mer specifik än vad Granskningskommissionen är vad det gäller vilken roll bolagen spelar. Är det bristen på insyn som är problemet? Att det bara arbetar människor med liknande lojaliteter där? Eller något annat?

Sammantaget måste vi gå djupare, vara mer specifika och jämföra om vi vill förklara varför korruption förekommer i Göteborg och på andra platser. Men om jag ska gissa så, nej, det var inte göteborgsandan som gjorde det.

Referenser

Amnå, Erik, Barbara Czarniawska och Lena Marcusson. 2013. Tillitens gränser. Göteborg: Granskningskommissionen i Göteborgs Stad 2013.
Andersson, Staffan. 2002. Corruption in Sweden: Exploring Danger Zones and Change. Umeå: Statsvetenskapliga institutionen.
Andersson, Staffan och Gissur Ó Erlingsson. 2012. ”New Public Management and Danger Zones for Corruption”, i Tänzler, Dirk med flera (red.). The Social Construction of Corruption in Europe. London: Ashgate.
Charron, Nicholas. 2011. ”Party Systems, Electoral Systems and Constraints on Corruption”. Electoral Studies 30(4): 595-606.
Dahlström, Carl och Victor Lapuente. 2010. “Explaining Cross-Country Differences in Performance-Related Pay in the Public Sector”. Journal of Public Administration Research and Theory 20: 577-600.
Gilljam, Mikael, David Karlsson och Anders Sundell. 2010. Politik på hemmaplan. Stockholm: SKL Kommentus.
Gilljam, Mikael och David Karlsson. 2013. Kommun- och landstingsfullmäktigeundersökningen 2012. Göteborg: Statsvetenskapliga institutionen.
Teorell, Jan. Carl Dahlström och Stefan Dahlberg. 2011. The QoG Expert Survey Dataset. Göteborg: QoG-institutet.

6 thoughts on “Var det göteborgsandan som gjorde det?

  1. Intressant! Men KF-ledamöters subjektiva åsikter är väl inte ett optimalt mått på graden av blocköverskridande samarbete; dels eftersom de är subjektiva, dels eftersom det väl förmodligen inte är i KF Göteborgsandan-effekten, om den finns, torde ha störst utslag, utan i andra slutna rum (KS, bolagsstyrelser, herrbastun, etc). Här skulle man vilja se t ex komparativa voteringsanalyser eller nätverksanalyser av t ex kommunala uppdrag (jfr. http://www.mothugg.se/2008/07/16/fler-spindlar-i-malmos-maktnat/) eller andra typer av relationer, och gärna omfattande både offentliga och privata beslutsfattare.

    • Johan,

      du har givetvis rätt i att det inte är det perfekta måttet och det du föreslår låter intressant. Partipolitiskt samarbete är också bara en aspekt av göteborgsandan men jag tycker att det är rimligt att anta att KF ledamöter borde ha en ganska välgrundad uppfattning om det politiska arbetet i kommunen präglas av samarbete eller konflikt. Min poäng är bara att den som hävdar att göteborgsandan orsakade korruptionsskandalerna i Göteborg behöver förklara varför inget samband finns om man jämför alla Sveriges kommuner.

  2. Några funderingar:

    1. Frågan ”Var det göteborgsandan som gjorde det?” antyder att vi söker en specifik orsak till problemen. Det gör vi inte, korruption orsakas sannolikt av många och samverkande faktorer.

    2. Såsom Göteborgsandan beskrivs i rapporten verkar den inte vara tänkt att vara svaret på frågan Varför har Göteborg korruptionsproblem. Snarare tycker jag de verkar vilja säga något i stil med ”Det finns en Göteborgsanda och den är problematisk”

    3. Om Göteborgsandan förstås som en struktur av icke-ingripande och icke-uppmärksammande av oegentligheter, är det närmast tautologiskt att den bidragit till korruptionsproblem.

    4. Det faktum att en förklaring är tautologisk, och därmed bara en omformulering av problemet, betyder inte att den är meningslös. Tvärtom kan det vara högst användbart att omformulera problemet, så att vi inte längre frågar ”Vad förklarar korruption?” utan istället frågar ”Vad förklarar människors vilja att uppmärksamma och ingripa mot oegentligheter”

    5. Det faktum att det finns en Göteborgsanda i Göteborg utesluter inte en Malmö-anda i Malmö – eller i vilken kommun som helst.

    6. Det faktum att särskilt mycket avslöjats i Göteborg säger inget om hur korrupt Göteborg är jämfört med andra kommuner.

    7. Det faktum att Göteborgs Stad har ägarintressen i 130 bolag, jämfört med Stockholms Stads 17 bolag, Malmö Stads 18 bolag och Uppsala kommuns 16 bolag, är synnerligen oroväckande. Varför är denna erkänt problematiska verksamhetsform så vanlig i Göteborg? Politiker borde avkrävas svar på hur de ser på detta inför valet!

  3. Andreas,

    Så här tänker jag: 1) Håller med, men varför då prata om en ”anda” där en mängd olika saker slås samman? Jag tycker absolut att man ska sträva efter att vara så specifik med vilka faktorer som spelar roll; 2) Kanske är det vad de vill, men de har fått en kausal fråga och svarar på den (även om jag inte tror på svaret); 3-4) Visst, så kan man ställa frågan. Det är inte dumt. Men själv undrar jag då hur det hänger samman med de många andra orsaker som förklarar korruption; 5) Visst är det så! Det är just min poäng. Däremot tycker jag kanske inte att det är helt klargörande att tala om det som en ”anda” om man kan vara mer specifik; 6-7) Håller med igen.

  4. Se där, då är vi överens om det mesta. Och det är svaren på 4 som leder vidare i diskussionen.

    Jag tror transparens och kunskap är centralt för människors vilja att uppmärksamma och ingripa, men det räcker nog inte.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s