Vem bestämmer i Göteborg? En nätverksanalys av nämnder och kommunala bolagsstyrelser

Detta inlägg är samförfattat av Gissur Ó Erlingsson och Anders Sundell.

***

Who governs? – ”vem styr?” frågade sig statsvetarlegenden Robert A. Dahl, i sin studie av maktstrukturer av staden New Haven. Maktforskning av det här slaget, det forskningsfält Dahl verkade i, är numera tyvärr lätt insomnat. Tyvärr, eftersom det skulle kunna vara ett viktigt teoretiskt avstamp för mer djuplodande korruptionsstudier. På 1950-talet målade nämligen elitteoretikerna Floyd Hunter och Charles Wright Mills upp en deprimerande bild av den amerikanska demokratin: väljare och partimedlemmar verkade ha extremt litet inflytande på politiken. Makt över dagordning och beslutsfattande var istället koncentrerad till ett litet fåtal inom den politiska, ekonomiska och vetenskapliga sfären. Pluralisten Robert A. Dahl gick i clinch med elitteoretikerna när han menade att makten ingalunda finns hos en maktelit. Snarare fann han att makten var spridd mellan ett antal konkurrerande eliter, som ibland samarbetade med varandra, ibland inte.

1. Ökad koncentration av makt i svenska kommuner?

Denna litteratur från 1950- och 1960-talet är en god ingång när vi dels ställer frågor om hur den svenska demokratimodellen har utvecklats, dels om hypotetiska grogrunder för maktmissbruk. En hel del tyder nämligen på att vi har lämnat en folkrörelsedemokratisk modell för en mer professionaliserad, elitorienterad dito. För det första har antalet svenska partimedlemmar sjunkit dramatiskt. För det andra har nämnder och uppdrag i kommunpolitiken minskat. En implikation av detta är att en uppdragskoncentration ägt rum: hel- och deltidsengagerade fått många fler uppdrag i förhållande till fritidspolitikerna. Andelen kommunpolitiker med tre eller fler uppdrag ökar kontinuerligt. År 2011 var det 15 procent av de förtroendevalda som hade 3 eller fler uppdrag. Motsvarande andel var 10 procent år 1999. Man kan med fog säga att kommunpolitiken därmed har professionaliserats.

Uppdragskoncentrationen varierar över ålder och skiljer sig åt mellan könen: den är som störst bland dem i åldersgruppen 50-64 år (SCB 2011, rapport no 12). I våra kommuner sitter alltså allt färre personer på allt fler maktpositioner. Och åtminstone för omkring 20 år sedan föreföll de svenska lokala eliterna vara mindre socialt representativa vad gäller ålder, kön, samt etnisk och social bakgrund än vad de var i USA och Nederländerna (Eldersveld med flera 1995: 233ff). Allt annat lika är detta – dvs. tilltagande maktkoncentration kombinerad med social exklusivitet – litet oroande ur korruptionssynpunkt.

2. Att se närmare på de kommunala bolagen

Ett sätt resonera kring de potentiella negativa effekterna av uppdragskoncentration är att se närmare på våra kommunala bolag. Många forskare menar nämligen att bolagiseringar av offentlig verksamhet ökar riskerna för oegentligheter. Begränsad insyn och snabba beslutsprocesser tros ligga bakom flertalet kommunala korruptionsskandaler. Risken för oegentligheter i kommunala bolag handlar om tre relaterade saker:

  1. Det plägar vara svårt att få insyn i bolagens verksamhet. I SOU 2011:43 undersöktes rätten att ta del av allmänna handlingar från kommunala bolag. Av de 205 tillfrågade svarade en tredjedel inte ens på utredarnas begäran. Hyltner och Velasco (2009) fann ungefär samma sak i en annan studie ett par år tidigare.
  2. Företrädarna för bolagen tycks ha bristande medvetenhet för de korruptionsrisker som finns kopplade till deras verksamhet. För drygt ett år sedan antydde Statskontoret (2012) att det finns en aningslöshet i de kommunala bolagen som i sig kan utgöra hinder mot att upptäcka och agera mot korruption.
  3. Det har kommit att väckas frågor om kvaliteten på ägarstyrningen och kontrollen av kommunala bolag. Exempelvis menar Thomasson (2009) att kommuner tenderar att ha oklar kunskap om vad det egentligen innebär att äga bolag. Det saknas i typfallet grundläggande analyser och argument för varför en viss verksamhetstyp ska bedrivas i bolagsform. Typiskt är dessutom ordentliga utvärderingar och uppföljningar av bolagens verksamhet frånvarande.

Givet att det ligger något i dessa misstankar om baksidorna av bolagiseringar, är det inte givet att det enbart följer positiva saker av den formliga explosion av bolagiseringar vi sett den gångna 20-årsperioden (jfr data hos Statskontoret 2012: s. 123). Idag finns omkring 1 700 kommunala bolag.

3. Vem styr i Göteborg?

I den göteborgska granskningskommissionens rapport pekas det stora antalet kommunala bolag i Göteborg ut som en riskfaktor. Man nämner att staden har ägarintressen i 130 bolag, medan Stockholm bara har 17 bolag. Vid en sökning i det officiella förtroendemannaregistret i Göteborg hittar vi 91 bolag som inte uppges som vilande, och 57 bolag vid motsvarande sökning i Stockholms register. Även om skillnaderna alltså kanske är mindre dramatiska än vad rapporten ger vid handen så kvarstår faktum att det finns många fler bolag i Göteborg än i Stockholm, trots att Stockholm är en befolkningsmässigt mycket större stad.

Det är därför av intresse att studera vilka det är som styr i de kommunala bolagen. Är bolagsstyrningen centrerad till några få personer, eller är makten utspridd på många händer? Och: är det samma politiker som sitter i bolagens styrelser som vi återfinner i nämnderna? Framkommer några dolda makthavare när vi undersöker inte bara nämnder utan även de kommunala bolagen? Karl Palmås gjorde 2006 en nätverksanalys på styrelserna i vad som verkar vara ett urval av de kommunala bolagen. Han kom då fram till att Göran Johansson (S) och Jan Hallberg (M) framträdde som ”spindlar i nätet”, med styrelseposter i många bolag. Ett sådant mönster, där ett fåtal centrala individer sitter på mycket information och påverkansmöjligheter, skulle kunna indikera en ökad korruptionsrisk.

Mot denna bakgrund har vi gjort en nätverksanalys på de kommunala nämnderna och bolagen i Göteborg som de ser ut i juni 2013. Bara ordinarie ledamöter ingår i analysen. Det ska sägas att ingen av oss har nätverksanalys som specialitet, så det här ska ses som en första överblick. Data finns att ladda ned här för den som vill göra en mer sofistikerad analys. Koden vi använt oss av är hämtad från sociologen Kieran Hielys blogg. Det är dock viktigt att påpeka att vi – eftersom vi saknar jämförelsepunkter – inte kan säga något om huruvida maktkoncentrationen i Göteborg är större eller mindre än på andra ställen, eller om den är stor nog att betraktas som en risk. Analysen är alltså framförallt explorativ och kan tjäna som uppslag inför vidare studier.

3.1 Nätverksanalys av kommunens nämnder i Göteborg
Först tittar vi på hur de olika nämnderna (samt kommunstyrelsens arbetsutskott) är kopplade till varandra. I diagrammet nedan visas de olika nämnderna. Ett streck mellan två nämnder betyder att minst en person sitter i båda nämnderna. Ju tjockare streck, desto fler personer sitter i båda nämnderna. Klicka på bilden för att få en förstorad version i PDF-format.

png_namnder_groups

Figur 1. Nämndernas kopplingar till varandra.

Diagrammet visar att det finns ett stort nätverk, och fyra frikopplade nämnder. I det stora nätverket utgör kommunfullmäktige navet. I alla nämnderna finns det minst en person som också sitter i kommunfullmäktige. Kommunstyrelsen och kommunfullmäktige är också tätt kopplade.

I diagrammet nedan visas istället de enskilda personerna i det stora nätverket. En koppling mellan två personer betyder att de sitter i samma nämnd. Färgerna visar vilket parti personen tillhör, och i pdf-filen kan man söka på namn. Här ser vi att det är ett centralt kluster med de som sitter i kommunfullmäktige och kommunstyrelsen i mitten, och de som bara sitter i en nämnd runtomkring. De yttre personerna i det inre klustret är de som förutom KF och KS också sitter i någon specialnämnd.

png_namnder_persons2

Figur 2. Personerna i nämnderna.

Med hjälp av nätverksanalys kan man också ta fram så kallade centralitetsmått, som visar hur centralt belägen en person är i nätverket. Det finns en mängd olika mått, men ett som verkar intressant är ”Eigenvector centrality”, där centralt belägna personer får högre poäng, och särskilt om de har kopplingar till andra viktiga personer. Google använder sig av en besläktad teknik i sin sökmotor för att hitta inflyelserika sidor. Topplistan enligt det här måttet ser ut som följer:

Mest centrala politiker i nämndstrukturen (Eigenvector centrality)

1. Martin Wannholt (M) 6. Anneli Hulthén (S)
2. Kia Andreasson (MP) 7. Kristina Tharing (M)
3. Mats Pilhem (V) 8. Thomas Martinsson (MP)
4. Helene Odenljung (FP) 9. Marina Johansson (S)
5. Jonas Ransgård (M) 10. Dario Espiga (S)

Den mest centrale politikern i det rödgrönt styrda Göteborg är alltså enligt analysen en moderat, Martin Wannholt, som sitter i KF, KS, Trafiknämnden och Fastighetsnämnden. Tvåa och trea är kommunalråd från Miljöpartiet och Vänsterpartiet. Faktum är att den första socialdemokraten på listan är Anneli Hulthén, tillika kommunstyrelsens ordförande, på plats sex. Det ska här sägas att analysen inte tar hänsyn till om en person är ledamot eller ordförande i en nämnd, vilket naturligtvis inverkar på vilket inflytande personen har.

De 10 mest centrala politikerna är alla kommunalråd (det finns 13 stycken), vilket visar att man genom en relativt enkel analys kan få fram resultat som verkar fånga upp något substantiellt. Hur ser det då ut när vi tittar på de kommunala bolagen?

3.2 Nätverksanalys av de kommunala bolagen i Göteborg
Vi börjar med att titta på hur de olika bolagen är kopplade till varandra. Det övergripande intrycket är att strukturen är mycket spretigare än för nämnderna. Det finns inget nav som kopplar samman alla bolagen, även om de flesta bolagen sitter samman i ett stort näterk.

png_bolag_groups

Figur 3. Kopplingar mellan de kommunala bolagen.

En analys visar ändå att det mest centrala bolaget är Göteborgs Kommunala Förvaltnings AB (i mitten på nedre delen av diagrammet och inzoomat i bilden nedan) – moderbolaget i hela kommunens koncern. Personer som sitter i styrelsen för bolaget sitter också i styrelserna för regionutvecklingsbolaget Business Region Göteborg, eventbolaget Göteborg o Co, Förvaltnings AB Framtiden som är moderbolag för den kommunala fastighetskoncernen, Göteborg Energi, med mera. I styrelsen sitter bland annat Anneli Hulthén (S) och oppositionsledaren Jonas Ransgård (M). Vill du ha inflytande i den kommunala bolagsvärlden i Göteborg är det här styrelsen att sitta i.

png_bolag_groups_zoom

Figur 4. Inzoomning på moderbolaget i den kommunala koncernen, Göteborgs Kommunala Förvaltnings AB.

I nästa diagram visas istället de enskilda personernas kopplingar till varandra i bolagsstyrelserna. Här finns en del gråa cirklar, vilket är personer utan partianknytning. De återfinns framförallt i den nedre delen av diagrammet, vilket är ett kluster av olika energibolag.

png_bolag_persons

Figur 5. Personerna i de kommunala bolagsstyrelserna.

Även här syns att det inte finns något entydigt maktcentrum. Värt att notera är att Göran Johansson (S), före detta ordförande för kommunstyrelsen, fortfarande har ett visst inflytande i kraft av att han sitter med i styrelsen för de olika Lisebergsbolagen. Han återfinns lite för sig själv i den övre halvan av diagrammet, inzoomat i bilden nedan. Han har också en koppling till den förre oppositionsledaren Jan Hallberg (M). De utgör tillsammans med nuvarande kommunalrådet Johan Nyhus (S) styrelsen för Cityflygplatsen i Göteborg AB.

png_bolag_persons_zoom_johansson

Figur 6. Inzoomning på Göran Johansson (S).

När vi istället analyserar vilka de mest centrala politikerna är framträder några doldisar. Toppar listan gör Ingela Bergendahl (S), som inte sitter i KF eller någon annan nämnd. Hon är däremot ledamot av åtta olika bolag, inklusive fastighetsbolaget Higab (ordförande) Göteborgs Gatuaktiebolag (Gatubolaget) och Göteborg Energi AB.

Mest centrala politiker i bolagsstrukturen (Eigenvector centrality)

1. Ingela Bergendahl (S) 6. Åse-Lill Törnqvist (MP)
2. Lisbeth Grönfeldt Bergman (M) 7. Arne Heldtander (M)
3. Mats Arnsmar (S) 8. Agneta E M Lindblom (M)
4. Virip Ring (S) 9. Kia Andreasson (MP)
5. Margita Björklund (FP) 10. Martin Wannholt (M)

Troligen är det här ett utslag av att Bergendahl sitter i flera bolag som delar många styrelsemdlemmar, vilket ger höga poäng med det här sättet att räkna. Alla statistiska mätmetoder har sina begränsningar, och kanske är det här sättet inte helt rättvisande om man vill mäta inflytande. Längre ner på listan kommer lite mer kända politiker som Kia Andreasson (MP) och Martin Wannholt (M), vilka kommer bra ut även med andra mått. Nedan är en inzoomning på regionen i diagrammet där Ingela Bergendahl återfinns, och där syns även ledamöterna i Göteborgs Kommunala Förvaltnings AB, i en triangel: Anneli Hulthén, Kia Andreasson, Mats Pilhelm.

png_bolag_persons_zoom_andreasson

Figur 7. Inzoomning på personerna i Göteborgs Kommunala Förvaltnings AB.

3.3 Nätverksanalys av nämnder och bolag tillsammans
Slutligen ser vi på det fullständiga nätverket, där kopplingar mellan nämnder och bolag analyseras tillsammans. I diagrammet nedan visas kopplingen mellan de olika nämnderna och bolagen. Gula noder är bolag, och blåa nämnder. Nästan alla sitter ihop i ett stort nätverk, förutom revisionen och ett kluster av fastighetsbolag på norra älvstranden (gula klustret uppe till vänster).

png_alla_groups

Figur 8. Kommunala bolag och nämnder.

När vi analyserar vilket som är det mest centrala bolaget med hjälp av Eigenvector centrality kommer ett litet fastighetsbolag, Fastighets AB Rantorget, ut som det mest centrala bolaget, vilket är lite för kryptiskt. Troligen beror det på att det ingår i ett kluster av bolag som är kopplade till varandra, vilket gör att alla bolagen framstår som viktiga i analysen. Om man istället tittar på ett annat mått, ”Closeness centrality”, som mäter vilka bolag som är mitt i nätverket, är Kommunstyrelsen den mest centrala nämnden eller bolaget, följt av Göteborgs Kommunala Förvaltnings AB. De två viktigaste organen är alltså kommunens ”regering” och moderbolaget i kommunen. På tredje plats kommer kommunstyrelsens arbetsutskott. Mer överraskande är att Idrotts- och Föreningsnämnden kommer på fjärde plats. En förklaring är kanske att relativa tungviktare som Anna Johansson (S) och David Lega (KD). Idrotts- och Föreningsnämnden är alltså kanske en oväntad väg till inflytande.

Slutligen tittar vi på nätverket av personer när både nämnder och bolag tas i beaktande, vilket visas i diagrammet nedan.

png_alla_persons

Figur 9. Personerna i de kommunala bolagen och nämnderna.

Mönstret påminner framförallt strukturen när bara nämnder undersöktes, med en central kärna. En topplista baserad på Eigenvector Centrality ger följande rangordning av centrala politiker:

Mest centrala politiker i nämnder och bolag (Eigenvector centrality):

1. Mats Pilhem (V) 6. Thomas Martinsson (MP)
2. Marina Johansson (S) 7. Kia Andreasson (MP)
3. Dario Espiga (S) 8. Elisabet Rothenberg (M)
4. Owe Nilsson (S) 9. Anneli Hulthén (S)
5. Helene Odenljung (FP) 10. Jonas Ransgård (M)

Vinnare i vår analys blir alltså vänsterpartisten och kommunalrådet Mats Pilhem, ledamot i KF, KS, KSAU, Göteborgs Kommunala Förvaltnings AB, Förvaltnings AB Framtiden, Älvstanden Utveckling AB, med mera. Pilhem har alltså tunga poster både inom nämndstrukturen och bolagssfären.

Sammantaget är det kanske något överraskande resultatet av vår analys att makten är mer koncentrerad inom nämnderna, där kommunfullmäktige och kommunstyrelsen är det självklara navet, jämfört med bolagen. Men analyser av bolagen visar ändå på personer vid sidan av det allra översta politiska ledarskapet som genom att sitta i rätt styrelser, ändå kan tänkas ha mycket inflytande.

3 thoughts on “Vem bestämmer i Göteborg? En nätverksanalys av nämnder och kommunala bolagsstyrelser

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s