Noter om en moderniserad kommunallag: Vikten av neutrala institutioner

Sommarreprisen: Föreliggande inlägg finns i sin ursprungsversion på min privata blogg. Inlägget är föranlett av en statlig utredning, En kommunallag för framtiden, där den särskilde utredaren Johan Höök har fått i uppdrag att göra en bred översyn av kommunallagen. (Och tack till Olle Folke och Niclas Berggren för input på inlägget).

***

Considerations on Representative Government argumenterade John Stuart Mill för att en av farorna med ett representativt styrelseskick är att det kan komma att kontrolleras av intressen som över huvud taget inte behöver vara identiska med samhällets allmänna välfärd. Detta är också ett grundbudskap som hamrats in av public choice-skolans företrädare. En god illustration för detta sätt att argumentera återfinns i James B Buchanans och Roger D Congletons bok Politics by Principle, Not by Interest: Towards an Nondiscriminatory Democracy. Den övergripande fråga som författarna ställer är hur ett samhälle ska utforma sina politiska spelregler så att de långsiktigt gynnar allmänintresset och därmed minimerar risken för att politiker ska fatta kortsiktiga beslut som gynnar dem själva eller de särintressen/intressegrupper till vilka de har starka band (och är beroende av).

Frågeställningen är förstås gammal och hör till samhällsvetenskapens mer klassiska. Intressant nog har det sedan 1990-talet, inom partiforskningen, utvecklats en empirisk litteratur som delvis tangerar den: tesen om det s.k. kartellpartiet. Med start i Richard Katz och Peter Mairs artikel från 1995,  ”Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The Emergence of the Cartel Party”, har allt fler partiforskare grävt djupare i frågeställningen ifall partierna, som en gång i tiden kunde betecknas som folkrörelsepartier, tappat sin medborgerliga förankring och kommit att utveckla ett för demokratin osunt beroendeförhållande till den offentliga makten. Beroendet har utvecklats på grund av de resurser de får tillgång till genom att sitta i folkvalda församlingar. Statsvetarprofessorn Olof Petersson menar att ett sådant exempel rör de etablerade partiernas möjlighet att justera spelregler till sin egen favör, mer konkret överenskommelsen om fyraprocentsspärren: Folkpartiet ville sätta den till fem procent för att slippa få in Kristdemokraterna i riksdagen, och Socialdemokraterna ville sätta den till tre för att säkra VPK:s representation (och parlamentariska stöd), varför man skakade hand om kompromissiffran fyra procent. Björn von Sydow gick till och med så långt att i slutsatserna i sin avhandling Vägen till enkammarriksdagen skriva ”Det genomgående är […] att partierna antar konstitutionella ståndpunkter som tenderar att medföra parlamentarisk egennytta för det egna partiet.”

Att etablerade partier – bara för att just de, just nu, råkar vara representerade i vissa folkvalda församlingar – ges möjligheter att justera spelreglerna för att säkra den egna maktpositionen är något som John Stuart Mill, samt de refererade public choice-teoretikerna, sannolikt skulle vara mycket skeptiska till.

***

Ok. Ett stort hopp från dessa teoretiska höjder, kan tyckas: men under våren 2012 blev jag ombedd att lite fritt – utifrån mina forskningsintressen – reflektera över om jag tycker att något i dagens kommunallag borde reformeras. Och frågan är i högsta grad aktuell. Det pågår just nu en utredning om hur kommunallagen kan moderniseras.

Nåväl. Inför denna uppgift tog jag avstamp just i principen att institutioner borde vara neutrala för vilka som just nu råkar styra samhället och som minimerar risken för kartellbeteenden bland etablerade partier. Jag ställde mig helt sonika frågan: Finns inslag i den nuvarande kommunallagen som – åtminstone på papperet – möjliggör kartellbeteenden? Det vill säga, ger kommunallagen de etablerade, stora aktörerna verktyg att gynna sig själva på existerande eller framtida, presumtiva utmanares bekostnad? Och, det tycks den faktiskt göra:

  • I 2 kap, 9§ och 10§ finns bestämmelser om partistöd som säger att fullmäktige ska besluta om partistödets omfattning och formerna för det. I boken Partistöd har Gullan Gidlund argumenterat för att partistödet blev ett viktigt instrument för de etablerade aktörerna att upprätthålla sin maktposition gentemot utmanare. Problemet diskuteras också på ett bra sätt av Helena Svaleryd och Jonas Vlachos i uppsatsen ”Political rents in a non-corrupt democracy”.
  • I 5 kap, 1§ och 9§ finns bestämmelser om fullmäktiges och nämnders storlek som säger att fullmäktige beslutar om detta. Nationalekonomen/statsvetaren Olle Folke menar att beroende på hur fullmäktige väljer att utforma storleken på fullmäktige (regleras av kommunallagen) och hur kommunen väljer att dela in sig valkretsar (regleras av vallagen), kan småpartier få riktigt svårt att komma in: i en kommun kan det räcka med runt två procent av rösterna för att få fullmäktigerepresentation, i en annan krävs uppemot fem procent. (Folke har diskuterat delar av problemet i ett tidigare blogginlägg här på Politologerna). Utöver detta finns exempel på att småpartier tappar insyn och inflytande när kommunfullmäktige beslutar att krympa storleken på nämnderna. Bland annat har Peter Esaisasson flaggat för farorna med en sådan praktik.
  • I kap 4 12-14§ återfinns bestämmelser om ekonomiska förmåner, som säger att fullmäktige självt beslutar om omfattning av arvoden, pensioner och andra ekonomiska förmåner. Även om detta instrument inte skulle missbrukas, är just höjningar av politikers ersättningar rätt tacksamma att plocka poäng (googla ”politiker höjde sina löner”, så förstår ni vad jag menar). En sådan ordning, som plägar få negativ uppmärksamhet, riskerar förstås att inverka negativt på förtroendet för politiker.

Märk väl, för detta tål att understrykas för att undvika missförstånd: Jag säger inte att faran med de nuvarande formuleringarna i kommunallagen är att instrumenten i praktiken missbrukas idag. Det kan faktiskt mycket väl vara så att dagens politiker inte alls rör dessa reglage till sin egen fördel. Hur det faktiskt råkar förhålla sig idag är dock över huvud taget inte intressant för mitt argument. Dessutom motsätter jag mig inte regleringen av ekonomiska skäl – i sammanhanget är det ändå hyggligt små summor det rör sig om.

Nej, istället handlar det om principer. Faran är, för det första, att möjligheten ens finns att skruva på reglagen till sin egen fördel (och omvänt, till utmanares nackdel). Detta kan – rätt eller fel – väcka misstro och misstankar från allmänhetens sida om att etablerade aktörer skriver spelregler som gynnar dem själva och/eller missgynnar utmanare. Det är numera ganska väl kartlagt att individer som tror att politiker och tjänstemän missbrukar sin makt, också misstror demokratin som system. Faran är också, för det andra: vi har inte någon aning om vilka morgondagens kommunpolitiker är. Vem vet, det kan alltid dyka upp aktörer som är beredda att nyttja alla teoretiskt möjliga kryphål för att gynna sig själva och sin maktställning, till allmänhetens och demokratins skada?

Av dessa två skäl bör man alltid försöka utforma politikens institutioner enligt den s.k. Alphaville-principen (”Hoping for the best, but expecting the worst”), efter ett slags worst case scenario-analys. David Hume uttryckte det möjligen torrare än Alphaville, men minst lika träffsäkert:

Political writers have established it as a maxim, that, in contriving any system of government, and fixing the several checks and controls of the constitution, every man ought to be supposed a knave, and to have no other end, in all his actions, than private interest.

Det är förstås här jag ska avrunda med ett konkret, smart alternativ till nuvarande kommunallag. Olyckligtvis sitter jag inte inne med konstruktiva förslag till någon lösning, ett gott alternativ till den rådande ordningen. Däremot kan konstateras att om man nu accepterar min problembeskrivning, ligger utmaningen i att reformera regelverket på ett sådant sätt att vi inte inskränker den kommunala självstyrelsen, alltså att de nya lösningarna – som säkrar institutionernas neutralitet genom att inte ge insiders övertag visavi outsiders – bör bygga på lokala arrangemang.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s