Det politiska spelet om generaldirektörens avgång

Detta är ett gästinlägg författat av Helena Wockelberg, statsvetare Uppsala universitet

***

Massmedia kallar Angeles Bermudez-Svankvist för ”Skandaldirektören” och upprättar listor över alla instanser som någon gång uttryckt tvivel över Arbetsförmedlingens förra generaldirektörs prestationer. Att regeringen till sist använder sin utnämningsmakt och tar ifrån Bermudez-Svankvist hennes uppdrag förvånar inte mot bakgrund av den förtroendekris som utspelat sig. Det finns alltså rimliga förklaringar till hur det politiska spelet om Arbetsförmedlingens högsta ledning till sist föll ut. Något som däremot väcker frågor i fallet Bermudez-Svankvist är regeringens till synes senfärdiga handlande i den process som ledde fram till det slutgiltiga beslutet att avsätta generaldirektören. Tappade regeringen helt initiativet? Eller pågick här ett spel dolt för omvärlden? För statsvetaren är det en kombination av konstitutionella, förvaltningsmässiga och politiska variabler som ställts på sin spets i den senaste tidens händelser.

Svenska myndigheter är självständiga. I viss mån är det fråga om en konstitutionellt tryggad rätt att fatta beslut i enskilda fall. Självständigheten är också praktiskt betingad, vi har stora, resursstarka myndigheter som är organiserade för att kunna arbeta utan intensiv styrning från vare sig regeringen som ett kollektiv eller från enskilda ministrar och deras departement. Det finns förstås för- och nackdelar med denna svenska förvaltningsmodell och hur vi dömer om dess brister och förtjänster kan variera beroende på ur vilket perspektiv vi belyser myndigheters autonomi och regeringars styrningsambitioner. Svenska regeringar och riksdagspartier är dock historiskt sett överens om att vår ordning är ändamålsenlig. Lika överens är man sannolikt om att regeringens makt över utnämningar, det vill säga rätten att tillsätta och avsätta myndighetsledningar, är ett viktigt styrningsverktyg, som ska användas aktivt och på ett genomtänkt sätt. Även om det förekommit diskussioner om hur utnämningsmakten bäst utövas torde varje statsråd vara medveten om att generaldirektörer inte bara är myndighetschefer utan också regeringens kanal in i verksamheten. Ur detta perspektiv – att utnämningsmakten är ett av de viktigaste förvaltningspolitiska styrmedel som regeringar har att tillgå – kan regeringens sätt att handskas med Bermudez-Svankvists uppdrag sägas vara ett misslyckande. Men hur ska vi förstå detta?

En tolkning som ligger nära till hands om vi betraktar de uppgifter som spridits av massmedia är att regeringen av någon anledning missbedömt myndighetens styrelse, vad styrelsen ansåg om generaldirektören och att den var beredd att offentligt deklarera sitt bristande förtroende för Bermudez-Svankvist. Eftersom myndighetsstyrelser inte har någon formell makt att tillsätta eller avsätta generaldirektörer förväntar vi oss, och det gör säkert regeringen också, att styrelsen hör av sig till regeringen om något är på tok. Om en styrelse agerar offentligt utan att först (flera gånger) ha försökt få regeringens uppmärksamhet i frågor som rör generaldirektören, är min gissning att styrelsen skulle sitta mer löst än myndighetschefen. Regeringen har inte råd att ha myndighetsstyrelser som konkurrerar med statsråden om utnämningsmakten.

Om ovanstående är en korrekt tolkning av formella förutsättningar och förvaltningspolitisk praktik är en central fråga varför regeringen framstår som att den helt tappade initiativet i fallet med Arbetsförmedlingens generaldirektör. En möjlig förklaring är att den blev tagen på sängen av myndighetens styrelse, vilket skulle vara ett tecken på bristande kommunikation mellan landets politiska ledning och dem som är utsedda att delta i ledningen av en av våra största myndigheter. Vår analys leder i så fall till slutsatsen att regeringen av någon för oss okänd anledning inte använt sina styrningsmöjligheter särskilt väl.

Det är också möjligt att vi genom att fundera på vad ”regeringen” gör (och inte gör) begår misstaget att betrakta regeringen som en enhetlig aktör. Istället för att tänka oss att regeringen utmanas utifrån kan vi tänka oss att intern osämja eller osäkerhet om vad som bör hända med en generaldirektör kan ligga bakom långsamma reaktioner och de ”samlade bedömningar” som aldrig preciseras närmare. Eftersom statsministern är mäktigast i regeringen, och eftersom finansministern är mäktigare än de andra fackministrarna, kanske det inte spelar någon roll om Arbetsförmedlingens styrelse vänder sig till Arbetsmarknadsministern och vädjar om gehör för sina klagomål. Det kanske inte ens spelar någon roll om Arbetsmarknadsministern själv sedan en tid skulle ha umgåtts med planer på en ny generaldirektör.

TV-bilder har påmint oss om Reinfeldts glädje över att ha rekryterat Bermudez-Svankvist i och inte en Bosse Ringholm till för att leda Arbetsförmedlingen. Svenska regeringar har sedan länge närt en förhoppning om att man genom rekryteringen av ”outsiders” med ”annorlunda” erfarenheter från arbeten i ledande ställning ska kunna förnya staten. En poäng med att rekrytera andra än toppbyråkrater eller politiker är att man på annat håll kanske tänker och gör annorlunda. Ett ytterligare skäl, som man sällan talar öppet om, kan vara att man vill rekrytera någon som står fri från de beroenden, lojaliteter och hierarkier som präglar olika politikområden, det vill säga någon som utan att ta ovidkommande hänsyn kan röra om ordentligt i grytan och genomdriva impopulära reformer. Med risk för att framstå som verklighetsfrämmande vågar jag drista mig till att hävda att en generaldirektörs uppgift kan vara att göra just impopulära saker, vilket innebär att det kan finnas stor förståelse och stort tålamod hos uppdragsgivaren för den myndighetschef som inte klarar förtroendemätningar bland personal och allmänhet särskilt väl. I ljuset av den andra tolkningen blir de rörliga bilderna som visar hur Fredrik Reinfeldt stolt jämför Bermudez-Svankvist med hennes företrädare intressanta. Berodde regeringens till synes långsamma fotarbete helt enkelt på att inflytelserika regeringsmedlemmar investerat mycket i generaldirektören och därför reagerade med att sätta sig på bakhasorna när kritiken och kraven på avgång växte?

Vidare läsning:

Asplind, J. 2009: Generaldirektör. I rikets tjänst på politikens villkor. Växjö: Artéa förlag.

Hermansson, J. (red.) 2010: Regeringsmakten i Sverige. Ett experiment i parlamentarism 1917-2009. Stockholm: SNS förlag.

Myndighetsförordningen (SFS 2007:515).

Regeringsformen.

Wockelberg, H. 2003: Den svenska förvaltningsmodellen. Parlamentarisk debatt om förvaltningens roll i styrelseskicket. Acta Universitatis Upsaliensis. Skrifter utgivna av statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 155.

2 thoughts on “Det politiska spelet om generaldirektörens avgång

  1. Intressant text. Ett påpekanden, bara. Tror att det är olyckligt att tala om självständiga myndigheter. De är snarare fristående, eller på sin höjd ”i hög grad” självständiga. Men det är vanligt förekommande att använda ordet fristående, senaste gjorde statsministern det i en KU-utfrågning (och fick mothugg av en förvånad utskottsordförande).

    • Termen självständiga uppfattar jag som vedertagen. Den används oftast för att fånga in den konstitutionellt reglerade självständighet som Regeringsformen (RF 12:2) slår fast vad gäller myndigheternas lagtillämpning och myndighetsutövningen mot enskilda. Begreppet fristående myndigheter syftar istället på ett praktiskt förhållande, nämligen på myndigheternas organisatoriska hemvist, att de inte är enheter i departementen. Ibland används termen självständiga i vidare bemärkelse, och avser då myndigheters faktiska operativa handlingsutrymme. Det är förstås på att förenkla att påstå att svenska myndigheter är självständiga, rimligare är att säga att de är i hög grad självständiga. Helena Wockelberg

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s