Riksdagen ger sig tillkänna

Detta är ett gästinlägg skrivit av Lars Davidsson, filosofie doktor i statsvetenskap. Han arbetar idag som tjänsteman vid riksdagen, och var tidigare sekreterare i Budgetprocesskommittén. Lars disputerade 2006 vid Uppsala universitet på avhandlingen ”I linje med partiet: Maktspel och lojalitet i den svenska riksdagen”.

***

”Med en rösts marginal vann regeringspartierna. Därmed stoppas inte regeringens planerade höjning av brytpunkten för statlig inkomstskatt” (Riksdag och departement, 2013-10-24).*

Tidningen Riksdag & Departement och andra medier rapporterade i torsdags upphetsat från dramatiken i riksdagens plenisal. En del medieröster gav intrycket att bara alla oppositionsledamöter hörsammat voteringsklockan hade regeringen varit rökt och skattesänkningen uteblivit.

Men var det verkligen så?

Nej, torsdagens omröstning i riksdagen gällde ett s.k. tillkännagivande från riksdagen till regeringen om att regeringen skulle återta det förslag om höjd skiktgräns för statlig inkomstskatt som lämnades i budgetpropositionen för 2014. Tillkännagivanden är konstitutionellt intressanta varelser. De regleras inte i vare sig regeringsformen eller riksdagsordningen, utan är en del av konstitutionell praxis. Faktum är att man, senast i Grundlagsutredningens betänkande från 2008, aktade sig väldigt noga för att föreslå att de ska regleras, av rädsla för att de då skulle kunna bli något annat. En Schrödingers katt i riksdagen.

Så vad är då ett tillkännagivande? Tillkännagivanden är en slags politisk uppmaning från en riksdagsmajoritet till regeringen att handla på ett visst sätt. De är emellertid inte rättsligt bindande, i meningen att rättigheter eller skyldigheter skulle ändras för medborgare eller myndigheter bara genom att riksdagen beslutar om dem. Ingen betalar exempelvis högre eller lägre skatt bara för att riksdagen beslutat om ett tillkännagivande till regeringen.

Men även om ett tillkännagivande inte i sig själv innebär förändringar i människors vardag har de normalt sett stor politisk betydelse. De sänder en tydlig signal från riksdagsmajoritetens sida att den inte anser att regeringen gör vad den ska. Under ytan ligger ett hot om att i framtiden fatta ett skarpt beslut om exempelvis en lagändring eller ytterst en misstroendeförklaring, om inte regeringen gör det riksdagen vill. Ett tillkännagivande motsvarar en ordentlig höjning vid det politiska pokerbordet, med syfte att regeringen ska lägga sig, helst utan att oppositionsmajoritetens kort ska behöva synas närmare.

I just detta fall fanns emellertid ett par faktorer som gjorde torsdagens voteringsfiasko pinsamt, men egentligen inte särskilt betydelsefullt. Oppositionspartierna i riksdagen hade redan i september klargjort att det fanns en majoritet emot regeringens förslag till höjning av skiktgränsen – men inte emot det femte jobbskatteavdraget – och att man i slutänden var redo att fatta ett skarpt beslut i strid med regeringens vilja. Samtidigt hade regeringen redan deklarerat att man inte tänkte dra tillbaka förslaget oavsett om oppositionen vann omröstningen om tillkännagivandet eller inte. Till skillnad från vad som normalt har varit fallet med tillkännagivandena från oppositionen mot regeringen Reinfeldt hade båda spelarna alltså redan visat sina kort för varandra. En försiktig gissning kan därför vara att torsdagsbeslutet handlade mer om att hålla frågan och regeringens väntade nederlag på den politiska dagordningen än om en genuin förhoppning att i detta läge stoppa skattesänkningen.

Så vad händer framöver i budgetdramat?

Nästa steg dröjer av allt att döma till den 20 november då riksdagen på förslag av finansutskottet kommer att fatta beslut om budgetens inkomster och utgiftsramar, samt lagstiftning som påverkar dessa – det s.k. rambeslutet. I rambeslutet kommer bl.a. regeringens lagförslag om höjd skiktgräns att ingå, eftersom en skatteförändring påverkar statens inkomster för nästa år.

Och den omröstningen kommer allianspartierna att vinna med betydligt bredare marginal än i torsdags. Sedan budgetreformen 1997 ställs nämligen regeringens och oppositionspartiernas budgetalternativ mot varandra som sammanhållna paket. För att få en majoritet emot regeringens budget skulle alltså oppositionen behöva samla sig till ett gemensamt förslag om utgifter och inkomster. Det kommer den naturligtvis inte att kunna eller vilja göra.

Men redan dagen efter, den 21 november, kommer de politiska journalisterna återigen att framåt 11-snåret hänga utanför finansutskottets sessionssal. För då kommer – enligt vad vice ordföranden Fredrik Olovsson (S) uppger i fredagens DN – ett nytt initiativ att väckas. Denna gång handlar det om ett initiativ till ett upphävande av den lagändring som antagits av kammaren dagen innan. Ett skarpt förslag, således, med direkta följder för medborgare och myndigheter. Förslaget kommer förmodligen att ges snabbast möjliga beredning och någon gång strax efter första advent kommer den avgörande striden att stå.

Här glider riksdagen in i okända vatten, eftersom det blir första gången sedan budgetreformen som en alternativ riksdagsmajoritet av politiska skäl försöker bryta ut och upphäva en del av den nyss beslutade budgeten. Om detta unika förfarande står en konstitutionell debatt, som vävs in i den dagspolitiska debatten om skattenivåer. Den konstitutionella debatten är en fortsättning av de skilda tolkningar av riksdagens budgetordning som blottlades i den parlamentariska Budgetprocesskommitténs pinfärska betänkande (SOU 2013:73).

Den konstitutionella frågan gäller om riksdagen verkligen kan återta en del av sitt budgetbeslut utan att bryta mot riksdagsordningens bestämmelse om att rambeslutet ska fattas med ett enda klubbslag?

Nej, säger regeringspartierna. Bestämmelsen i riksdagsordningens 5 kap. 12 § är tydlig. Budgeten ska fattas genom ett enda beslut. Även minoritetsregeringar ska därmed vara skyddade från att få sin budget sönderriven så länge oppositionspartierna inte kan ta gemensamt ansvar för ett helhetsalternativ om både reformer och finansiering.

Jo, säger oppositionspartierna. Så länge ett nytt beslut skulle stärka budgetsaldot måste den vara möjlig, eftersom detta var själva syftet med budgetreformen. En ansvarsfull riksdagsmajoritet måste alltid i slutänden kunna sätta stopp för en minoritetsregering som riskerar statens ekonomi.

Det blir i ett första läge talmannen som får den delikata uppgiften att lösa den konstitutionella tvisten i det aktuella fallet, eftersom han enligt riksdagsordningen inte får låta riksdagens kammare besluta om ett förslag som strider mot en grundlag eller riksdagsordningen. Om talmannen anser att oppositionens förslag om att återställa skiktgränsen skulle bryta mot riksdagsordningens bestämmelse om hur budgeten ska beslutas, kan oppositionsmajoriteten förväntas hänvisa frågan till konstitutionsutskottet för slutligt avgörande. Eftersom även KU har en oppositionsmajoritet lär skatteförslaget – efter sin konstitutionella utflykt – till slut hamna för beslut i riksdagens kammare igen.

Voteringen i början av december kommer endast att gälla frågan om att återta beslutet om skiktgränsen. Därför är utgångspunkten att det åter finns en smal oppositionsmajoritet om 3 röster. Men för att oppositionen ska kunna kamma hem vinstpotten måste tre avslutande hinder navigeras.

  1. Det s.k. kvittningssystemet måste fungera. Systemet gör att ledamöter från det ena blocket kan vara frånvarande, utkvittas, utan att majoritetsförhållandena rubbas, eftersom en ledamot ur det andra blocket då avstår från att delta. Systemet fungerar normalt sett ganska väl, med misslyckandet i torsdags som ett spektakulärt undantag. Det skrämskottet lär göra att misstaget förmodligen inte upprepas. Partiledningarna lär också vara extra strikta med att över huvud taget bevilja ledamöter utkvittning.
  2. Sverigedemokraterna måste hålla sig friska och hemma. Eftersom SD inte ingår i kvittningssystemet gäller det att deras ledamöter inte är på resa och att höstinfluensan inte slagit ut dem. En förlorad sverigedemokratisk röst kompenseras inte.
  3. Närvarande ledamöter måste trycka rätt. Enstaka feltryckningar är vanliga, men spelar oftast ingen roll när majoritetsförhållandena är tydligare.

När adventsljusstakarna dyker upp i fönstren på Helgeandsholmen får vi se vem som fått årets första politiska julklapp.

***

* För ordningens skull kan man notera att det från Riksdag och departements twitterkonto den 24/10 twittrades ut: ”Oppositionen har fortfarande möjlighet att stoppa förändrad brytpunkt för statl. skatt i november genom lagförslag från skatteutskottet”.

Vidare läsning:

Budgetprocesskommitténs slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73)

Grundlagsutredningens slutbetänkande En reformerad grundlag (SOU 2008:125)

5 thoughts on “Riksdagen ger sig tillkänna

  1. Du skriver ”Här glider riksdagen in i okända vatten, eftersom det blir första gången sedan budgetreformen som en alternativ riksdagsmajoritet av politiska skäl försöker bryta ut och upphäva en del av den nyss beslutade budgeten”. Hur var det med besparingen på regeringskansliet på 300 miljoner kronor, som den samlade oppositionen röstade igenom i december 2010? Gjordes den på annat sätt?

    • Det är en bra fråga, men ja, den gjordes på annat sätt.

      Riksdagens budgetprocess sker i två steg. Det jag beskriver i inlägget ovan är det första s.k. rambeslutet. I det beslutar riksdagen bl.a. om en beräkning av statens inkomster. Denna beräkning beror dels av vilken makroekonomisk utveckling man ser under kommande budgetår, dels av de skatteförändringar som regeringen föreslår och som därför normalt sett beslutas samtidigt. Det är därför som riksdagen – om inget oförutsett inträffar – i rambeslutet kommer att anta bl.a. regeringens förslag till ett femte jobbskatteavdrag och till höjd skiktgräns (men sedan kanske just det beslutet upphävs). Det handlar om en *beräkning* av statens inkomster, eftersom man inte kan besluta om hur mycket skatt staten ska ta in, det beror på vad hushållen, företag etc. gör.

      Men med rambeslutet är alltså beräkningen av statens inkomster godkänd av riksdagen och riksdagen fattar inte något ytterligare beslut om inkomsterna. Och det är här det unika kommer in: riksdagen har aldrig tidigare av politiska skäl försökt bryta upp sitt eget nyss fattade beslut om inkomster.

      Det som hände i fallet med besparingen på RK gällde utgiftssidan. I rambeslutet – som har beretts i finansutskottet – fattar riksdagen beslut om ramar eller tak för hur höga utgifter staten får ha för vart och ett av de 26 utgiftsområden som statens utgifter är indelade i. I det andra steget fattar riksdagen – efter beredning i de olika fackutskotten – ett enda beslut för varje utgiftsområde om hur anslagen ska fördela sig *inom de ramar som riksdagen fastställt i det första beslutet*. Detta innebär att riksdagen teoretiskt kan flytta om medel mellan anslag inom ett utgiftsområde – säg Migration eller Arbetsmarknad och arbetsliv – men man kan inte besluta om en högre nettonivå på utgifterna än den ram som fastställts i rambeslutet. Däremot kan man besluta om en lägre nivå och det var det som hände med RK-anslaget.

      Eftersom det är paket av utgifter som ställs mot varandra även i besluten i de andra steget så måste oppositionen vara eniga om alla anslag för att kunna gå emot regeringens förslag. I RK-fallet fanns det bara två förslag: dels regeringens, dels ett (S) förslag som var identiskt med regeringens utom när det gällde RK-anslaget. Oppositionen föreslog i konstitutionsutskottet och riksdagen beslutade därefter i enlighet med en modifierade variant av (S)-förslaget. Det var alltså möjligt eftersom det förslaget innebär utgifter som låg under den ram som riksdagen beslutat om för utgiftsområde 1 i rambeslutet.

      Jag hoppas det var svar på frågan.

    • Ett litet förtydligande: Detta skulle alltså vara första gången som man i efterhand ändrade inkomsterna *av politiska skäl*. Det har hänt – bl.a. förra året, tror jag – att man behövt ändra inkomstberäkningen på marginalen i efterhand på grund av att man inväntade en EU-process om statsstöd eller något liknande.

  2. Ping: Per Altenberg – ett liberalare Sverige » Blog Archive » Från budgetkryphål till gummiregelverk?

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s