Legalisera korruption? Lärdomar från 1800-talets Sverige

”Vi har alla ett ansvar att agera mot den cancer som är korruption” sa FN:s generalsekreterare Ban Ki Moon i samband med FN:s antikorruptionsdag för ett tag sedan. Det är bra att korruption uppmärksammas, då det är ett samhällsproblem som har visat sig ha stora konsekvenser för mänsklig välfärd och ekonomisk utveckling. Sören Holmberg och Bo Rothstein som leder QoG-institutet där jag är med skriver till exempel här bra om den omfattande korruptionen inom sjukvården runtom i världen.

money_under_table

Ban Ki Moons uttalande (och andra i samma tonläge) riskerar emellertid, anser jag, leda till att vi förbiser vissa möjliga pragmatiska lösningar. Han säger bland annat att vi ska ”crack down on corruption” och ”shame those who practise it”. Det är rimligt om man ser korruption som en brottslig handling, som motiveras av girighet, vilket i många fall absolut stämmer. Men mycket forskning pekar också på att korruption i många fall, särskilt inom vårdsektorn, drivs av nödvändighet. I många länder är vårdpersonalen underbetald, och får ibland knappt någon lön alls. I en artikel som nyligen publicerats i den vetenskapliga tidskriften Scandinavian Political Studies argumenterar jag därför att vi måste försöka angripa orsakerna till korruptionen, snarare än att angripa symptomen. Jag menar också att det i vissa lägen kan det vara en mer framkomlig väg att legalisera vissa typer av korrupt beteende.

Problemet är att det är väldigt svårt att bedriva skattefinansierad offentlig verksamhet. Jag ser på det som ett kretslopp: Medborgarna betalar skatt till staten, som betalar lön till de offentliganställda, som tillhandahåller tjänster till medborgarna, som i figuren nedan.

En schematisk skiss över finansieringen av offentliga tjänster.

En schematisk skiss över finansieringen av offentliga tjänster.

Problem uppstår om någon av de här länkarna brister. Låt säga att staten inte får in tillräckligt med skatt på grund av till exempel korruption inom skatteväsendet. Staten kan då inte betala ut ordentliga löner till de offentliganställda, som då inte kommer att tillhandahålla offentliga tjänster av hög kvalitet till medborgarna. Forskning visar till exempel att ett av de stora problemen inom sjukvård i många länder är att personalen helt enkelt inte är på sina jobb, eftersom de dubbelarbetar i den privata sektorn – inte så konstigt om de är underbetalda i den offentliga sektorn. Detta sänker givetvis medborgarnas vilja att betala skatt, eftersom de inte får någon välfärd att tala om.

Det hela förvärras dessutom av så kallade collective action-problem: Enskilda skulle kanske kunna tänka sig att betala skatt om alla andra gjorde det, men om man inte kan vara säker på det har man ingen lust att göra det själv heller. En nyckelfaktor i den grekiska ekonomiska krisen är till exempel att folk är ovilliga att betala skatt, ett problem som rimligen förvärras av den spridda uppfattningen att ingen annan gör det heller.

I en situation där det här kretsloppet inte fungerar menar jag att det bara är naturligt att det uppstår ett system av så kallade ”informella betalningar” i sjukvården. Dessa informella betalningar är extra avgifter för vård och mediciner och brukar allmänt räknas som en form av korruption. Undersökningar visar dock att de här småmutorna både av vårdpersonal och patienter i vissa fall uppfattas som nödvändiga, på grund av vårdpersonalens ekonomiskt utsatta situation. Min tanke är att vi måste se den funktion som de här betalningarna fyller – att ordna en delfinansiering av de offentliganställdas löner som sköts utan att staten behöver vara inblandad, och som undanröjer collective action-problem. En medborgare som betalar en läkare för vård behöver inte bry sig om huruvida andra betalar skatt, eller om det går att lita på att staten förvaltar skattemedel på rätt sätt.

Samtidigt skapar det faktum att de informella betalningarna betraktas som mutor problem. De måste göras i hemlighet, vilket innebär att det är svårt att vet ahur mycket man ska betala. Hemligheten skapar också osäkerhet och oförutsägbarhet, som nationalekonomisk teori och empiri visar är problematiskt. I en situation där staten alltså saknar förmåga att driva in skattemedel och att betala ut ordentliga löner kanske det är bättre att legalisera informella betalningar, eftersom de ändå kommer att förekomma, och därmed eliminera vissa problem med dem, såsom oförutsägbarheten.

Är detta då en framkomlig väg? Det är svårt att säga eftersom det sällan prövats, men ett försök på ett kambodjanskt sjukhus visar att efter att man legaliserade informella betalningar och införde en fast taxa ökade faktiskt nyttjandegraden av vårdtjänster.

På grund av bristen på bra exempel drar jag i artikeln paralleller till 1800-talets Sverige. Många vet det inte, men ett viktigt inslag i svensk förvaltning under perioden var så kallad sportler – avgifter till ämbetsmän eller offentliganställda som (oftast) gick rätt ner i ämbetsmännens ficka. Det kunde handla om avgifter för att få ut skrivna dokument, licenser eller för att få vissa tjänster utförda, som att få gods burna från ett skepp till ett lasthus. Jag argumenterar för att dessa sportler har viktiga likheter med dagens informella betalningar.

För det första: de kunde lätt missbrukas, och var inte uppskattade av folket. Ibland krävdes avgifter för dokument som inte beställts, eller så togs orimligt höga avgifter ut. Riksdagsledamöter beskrev systemet som ett utpressningssystem. Det var alltså inte fråga om någonting som var accepterat på grund av en annorlunda kultur.

För det andra: Anledningen till att sportlerna accepterades verkar ha varit att de var nödvändiga, eftersom det var svårt att finansiera ämbetsmäns löner på annat sätt. Borgar- och bondeståndet motsatte sig dessutom löneökningar för ämbetsmän, då de fruktade att inte skulle vara tillräckligt motiverade att jobba om de hade fasta löner istället för de mer prestationsbaserade sportlerna. Man måste också komma ihåg att det kräver en utvecklad administrativ apparat för att fördela resurser till de ställen där de bäst behövs. Sportelsystemet var en del av en syn på ämbetsmän som entreprenörer, som var satta att utföra en uppgift, men kunde göra det på det sätt de själva fann bäst lämpat. När en domare i en häradsrätt fick många fall att ta hand om ökade sportelinkomsterna, och dessa kunde användas för att anställa fler assistenter. Lönen togs ur domarens egen ficka.

Herr Halling, ledamot i borgarståndet och tillika ledamot i bevillingsutskottet (som beslutade om tillfälliga skatter) bemötte i en riksdagsdebatt 1834/35 en motion om att avskaffa sportler med följande argument (även om ordalydelsen var lite mer omständlig):

  1. Det är svårt att fördela skatteintäkter på ett bra sätt
  2. Det är svårt att samla in skatter
  3. Om någon kommer på något annat sätt att lösa både insamling och fördelning av skatter automatiskt är den välkommen att höra av sig, men till dess kör vi med sportler.

Systemet sågs alltså som imperfekt och moraliskt bristfälligt, men funktionellt. När man sedan försökte reformera systemet gjordes detta framförallt genom att man först formaliserade det och instiftade förutsägbara taxor, tillsammans med ansträngningar för att beivra missbruk, därefter byttes det gradvis ut mot mer reglerade avgifter (så kallade Charta Sigillatae), för att först i ett långt senare skede bytas ut mot fasta löner finansierade genom skatteintäkter.

Min poäng är alltså att vi måste förstå orsakerna till varje typ av korruption.Viss korruption drivs uppenbart av girighet, som när politiker och höga tjänstemän tillskansar sig miljoner i utbyte mot lukrativa infrastrukturkontrakt, och bör bekämpas med ökad kontroll och bestraffning. Men i de fall där den drivs av nödvändighet måste vi försöka angripa orsakerna till problemet, såsom bristande finansiering. När inte möjligheten finns att göra något åt rotproblemet, istället försöka förbättra situationen så långt det går – även om det innebär att tills vidare acceptera vad som vanligen kallas korruption. Då hjälper det inte att kalla det för en cancer.

***

Den färdiga studien kan läsas här, men då krävs prenumeration på tidskriften. En tidigare working paper-version kan läsas gratis här, men den är i gengäld inte lika bra som den slutgiltiga och omarbetade artikeln.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s