Hur förebygger man korruption och nepotism i rekryteringen av ämbetsmän?

Ett stort problem i många länder är att den offentliga förvaltningen är genomkorrupt. Mycket forskning pekar nu på att formerna för rekrytering här är en viktig faktor. När tjänstemän rekryteras efter politisk lojalitet, eller genom nepotism (gynnande av familjemedlemmar), ökar risken för korruption. Som jag skrev häromdagen är anledningarna två. För det första riskerar personer som är inkompetenta och har tvivelaktig moral anställas. För det andra minskar ämbetsmännens incitament att anmäla korruption när de är beroende av sina överordnades välvilja för att behålla jobbet. I länder där det finns väldigt få regler för hur ämbetsmän ska anställas, som Nicaragua, är politisering och nepotism ett jätteproblem.

Efter att den amerikanske presidenten James Garfield mördades 1881 av en (galen) person som var missnöjd med att inte ha fått ett jobb i förvaltningen trots att han stöttat Garfield gjordes anställningssystemet om i USA, enligt en modell som sedan kommit att bli inflytelserik. I stora drag centraliserades makten att anställa, bort från cheferna i förvaltningen. Jobbsökande utvärderades genom standardiserade tester som rättades centralt, och cheferna blev hänvisade till att välja mellan de tre som presterat bäst på testet. Detta försvårade givetvis möjligheterna att anställa politiska supporters och var en viktig del i professionaliseringen av den amerikanska förvaltningen.

Samtidigt är det givetvis svårt att konstruera standardiserade test som på ett bra sätt mäter vem som är bäst lämpad för en viss position. Systemet kritiseras ofta för att inte vara tillräckligt flexibelt och för byråkratiskt. Det riskerar också leda till att de som funderar på en karriär i förvaltningen fokuserar på att studera inför testet, och inte för själva yrket. Inom managementfilosofin ”New Public Management” (NPM) har det här systemet för rekrytering kritiserats. Ett av filosofins slagord är ”let the managers manage” – låt cheferna vara chefer – och däri ingår att de bör ges större flexibilitet i vilka de vill anställa.

I Sverige har vi ju istället ett friare system, och standardiserade test används inte så ofta (UD:s diplomatprogram är ett undantag). Chefer i förvaltningen har förhållandevis stor frihet att välja vilka de vill anställa. I Nya Zealand, det land där NPM antagligen gått längst, har chefer inom den offentliga förvaltningen väldigt stor frihet att anställa vilka de vill. Samtidigt associerar vi knappast Sverige eller Nya Zealand med politisering, nepotism och korruption – istället kommer länderna regelbundet bäst ut i internationella jämförelser.

I en ny artikel som publiceras i tidskriften Public Administration (gratisversion här) frågar jag mig varför stor flexibilitet i rekrytering i vissa länder leder till politisering och nepotism, och i vissa länder bara till mer effektiv rekrytering, där chefer snabbt kan anställa den kandidat som passar bäst utan att gå igenom en stor mängd byråkratiska procedurer.

Min idé är enkel, på gränsen till simpel (vilket gör att det kanske ligger något i den): när det är stor risk för politisering bör chefernas handlingsfrihet kringskäras för att motverka missbruk. När risken för missbruk och politisering är mindre kan cheferna istället tillåtas större handlingsfrihet.

När är då risken större eller mindre? Jag försöker i artikeln identifiera några faktorer som ökar respektive minskar risken, även om ett fåtal variabler självfallet inte kan täcka in hela fenomenet. Ett välfungerande rättssystem och en fri press förväntas avskräcka från missbruk. En högutbildad befolkning förväntas minska incitamenten för politisering och nepotism, eftersom det innebär en högre alternativkostnad – det finns många kvalificerade som inte får jobbet. Slutligen antas en hög grad av etnisk fraktionalisering öka risken, eftersom det i många länder är vanligt att medlemmar av en etnisk grupp anställer fränder när de kan.

Quality of Government-institutet har genomfört en enkätundersökning med internationella experter på offentlig förvaltning, och bett dem utvärdera en mängd länders förvaltningar. Minst tre experter (i genomsnitt sju) har uttalat sig om varje land, och genomsnittet av deras svar används. Två frågor som ställdes var dels i vilken utsträckning standardiserade test används i rekrytering – en indikator på graden av flexibilitet – och en fråga om i vilken utsträckning förtjänst och skicklighet är avgörande för vem som får jobb i den offentliga förvaltningen.

Min tanke är att om det är politisk lojalitet eller kontakter som spelar roll så kan knappast förtjänst och skicklighet sägas spela roll. Men om det bara handlar om att prestera bra på ett irrelevant test kan det inte heller sägas handla om skicklighet. Hypotesen är här att minskad flexibilitet i högriskländer borde leda till att skicklighet spelar mer roll, medan minskad flexibilitet i lågriskländer istället borde leda till att skicklighet spelar mindre roll.

I diagrammet nedan visas sambandet mellan hur viktigt det är med standardiserade tester och hur viktigt kompetens är för att få ett jobb, uppdelat på lågrisk- (blå cirklar) och högriskländer (röda cirklar).

Sambandet mellan hur mycket standardiserade tester används och hur viktigt det bedöms vara med kompetens för att få ett jobb i förvaltningen. Diagrammet är uppdelat på lågrisk- (blå cirklar) och högriskländer (röda cirklar).

Sambandet mellan hur mycket standardiserade tester används och hur viktigt det bedöms vara med kompetens för att få ett jobb i förvaltningen. Diagrammet är uppdelat på lågrisk- (blå cirklar) och högriskländer (röda cirklar).

Diagrammet visar att sambandet ser väldigt olika ut i de två grupperna. I de röda högriskländerna är sambandet tydligt – ju mer standardiserade test används, desto mer bedöms skicklighet och förtjänst spela roll av experterna. I lågriskländerna går sambandet åt andra hållet – i länder med mindre flexibilitet bedöms skicklighet vara mindre viktigt.

Några länder är speciellt utmarkerade. Nya Zealand och Nicaragua är särskilt intressanta. I de två länderna är friheten för chefer att anställa vem de vill stor, men utfallen är radikalt annorlunda: länderna befinner sig på varsin ände av skalan. Förklaringen är, anser jag, hur samhället ser ut i övrigt. Chefer i den Nya Zealändska förvaltningen skulle antagligen aldrig komma undan med att anställa sina vänner eller de som vore politiskt önskvärda. Det skulle bli skandal i pressen och och rättsväsendet skulle utreda om de missbrukat sin makt. I Nicaragua är risken för upptäckt mycket lägre.

Två andra intressanta länder, till höger i diagrammet, är Frankrike och Brasilien. Frankrike är ett rikt land i Västeuropa, medan Brasilien är ett betydligt fattigare land i Sydamerika. Korruptionen bedöms av alla bedömare vara värre i Brasilien. Samtidigt bedöms kompetens vara ungefär lika viktigt för att få ett jobb i båda ländernas offentliga förvaltningar. Anledning, anser jag, är att båda länderna har kringskurit handlingsfriheten i rekryteringen genom att förlita sig på tester (i Frankrike kallat concours). Sverige återfinns högt upp i mitten – standardiserade tester bedöms vara genomsnittligt viktigt, medan vi kommer väldigt väl ut i fråga om hur viktigt kompetens är.

Min teori är alltså att begränsad handlingsfrihet i anställningar i alla lägen leder till ett hyfsat utfall. De värsta missbruken förebyggs, men man får alltid dras med begränsad flexibilitet. Ökat flexibilitet kan vara positivt (i Nya Zealand) men också farligt (Nicaragua). Det är därför viktigt att ett lands förvaltningsinstitutioner anpassas till dess förutsättningar.

One thought on “Hur förebygger man korruption och nepotism i rekryteringen av ämbetsmän?

  1. jag arbetar inom privatägd vård och kan se att man i stor utsträckning anställer anhöriga släkt och vänner och på det viset florerar nepotism även i Sverige och det är bara det lilla jag sett

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s