Efterlyses: en samlad diskussion om kommunala bolag

Detta inlägg bygger på ett pilotprojekt om kommunala bolag som jag idag bedriver tillsammans med Anna Thomasson och Richard Öhrvall, där forskningsassistenterna Fredrik Olsson och Mattias Fogelgren också ingår.

***

Antalet kommunala bolag har ökat ordentligt de senaste två decennierna. Från att ha varit drygt 1 300 i början av 1990-talet, finns idag omkring 1 700 stycken (jfr Statskontoret 2012).  Enligt vissa källor omsätter de sammanlagt omkring 200 miljarder kronor, anställer cirka 48 000 personer och har ett värde om cirka 1 875 miljarderUnder 00-talet har dessutom just omsättningen ökat dramatiskt. Bolagen har sålunda en viktig samhällsekonomisk roll.

Givet deras betydelse, och de dilemman offentligt ägande av företag faktiskt väcker till liv, är mitt intryck att vi historiskt sett diskuterat kommunalt ägande av bolag sparsamt. När bolagen har debatteras, saknas typiskt en helhetssyn på ämnet. Olika problem har diskuterats för sig när de hamnat på den politiska agendan, vilket försvårar för en grundläggande och övergripande diskussion om varför kommuner ska driva bolag, när det är lämpligt att de gör det, och hur en kommun bäst arbetar med ägarstyrning av sina bolag. Detta inlägg syftar till att utveckla och stärka det argumentet, och förhoppningsvis öka medvetenheten om de dilemman kommunalt ägande av bolag väcker till liv.

Nota bene, trots att kommuner arrangerat sin verksamhet i bolagsform sedan förra sekelskiftet, och trots att vi egentligen såg den största tillväxten i antalet kommunala bolag under slutet av 1960-talet och början av 1970-talet, är det väl egentligen bara under de senaste årtiondena som en något yrvaken debatt om dilemman rörande kommunalt ägande av bolag hamnat i såväl forskares som den offentliga debattens strålkastarljus. Jag tänkte här lyfta fram fem teman som återkommit i debatten – och knyta samman dem till den kanske mest grundläggande frågan: hur säkras egentligen att kommuner är en bra ägare av sina bolag? Svaret på frågan är långsiktigt avgörande för delar av den kommunala verksamhetens legitimitet.

För det första har aktörer – kanske främst knutna till näringslivet – argumenterat att kommuner över huvud taget inte ska ägna sig åt företagande som angränsar till (eller direkt går in på) privata marknader. Kommunala företag, sägs det, snedvrider konkurrensen (t.ex. Laurent 2007) och skapar hinder för privata företag att expandera (t.ex. Lundbäck & Daunfeldt 2013). Det var bland annat denna insikt som ledde till en lagändring som trädde i kraft 1 januari 2010. Lagändringen syftar till att hindra ojuste konkurrens mellan offentliga och privata företag. Konkurrensverket har nu möjlighet att ingripa när offentliga aktörer, såsom kommunala bolag, hindrar en sund konkurrens på fria marknader. Bakgrunden är att förutsättningarna för offentliga respektive privata aktörer skiljer sig åt på ett grundläggande sätt: kommuner kan inte gå i konkurs, och det finns såväl finansiella muskler som ekonomiska garantier hos en kommun som få privata företag har.

För det andra har stark kritik kommit att luftas mot att flertalet kommuner i själva verket tycks använda bolag för avancerad… skatteoptimering (det vill säga bokstavligt talat för att medvetet undanhålla pengar från staten). Enligt Skatteverkets (2013) beräkningar kan det handla om så mycket om uppemot en miljard kronor per år som kommunerna undanhåller staten som följd av avancerade skatteupplägg kopplade till bolagen. Det är bland annat av detta skäl som regeringen försökt begränsa möjligheten för skattedrivna upplägg med ”räntesnurror” (att en koncern lånar internt inom en koncern, och sedan – med hjälp av ränteavdrag – för över vinsten till en del av koncernen som beskattas lågt, se t.ex. Borg 2012).

För det tredje har det flitigt debatterats hur lagen (SFS 2010:879) ska tolkas avseende huruvida vinster från exempelvis allmännyttiga bostadsbolag[1] ska kunna få föras över till den allmänna kommunkassan för att täcka utgifter och/eller förluster på andra håll i verksamheten. I september 2013 fördes exempelvis en intensiv debatt i Stockholms Stad. Stockholmspolitikerna tolkade lagen som att de kunde överföra 3,3 miljarder från sina bostadsbolag och bland annat använda pengarna till sådant som infrastruktur, hotell, och affärslokaler (Dagens Nyheter 2013-09-15). Kritiken mot detta förfarande har exempelvis kommit från Hyresgästföreningen, som menar att sådana vinstöverföreningar i praktiken innebär att hyresgästerna i kommunala bostadsbolag beskattas dubbelt: först via skattsedeln, sedan via hyresavin.

För det fjärde har kritik riktats mot att det tycks vara svårt att få insyn i bolagens verksamhet.  I en statlig utredning (SOU 2011:43) undersöktes rätten att ta del av allmänna handlingar från kommunala bolag, och där slog man bland annat fast att ”[u]tredningen bedömer att kommunala bolag inte itillräcklig grad synes efterleva det krav på skyndsamhet som gäller då en person begär att få del av en allmän handling.” Något år tidigare fann Hyltner och Velasco (2009) att endast ett av tre undersökta bolag uppfyllde sina grundlagsstadgade förpliktelser att lämna ut allmänna handlingar, samt att ”de journalister som har till uppgift att granska det allmännas förehavanden anser att insynen i kommunala bolag är starkt begränsad.”

För det femte, och delvis som en följd av den bristande insynen, finns en del som tyder på att företrädarna för bolagen har bristande medvetenhet för de korruptionsrisker som finns kopplade till deras verksamhet. Exempelvis menade Statskontoret (2012) att det finns en aningslöshet i de kommunala bolagen som i sig kan utgöra hinder mot att upptäcka och agera mot korruption. Amnå med flera (2013: 181) går ett steg längre när de i sin granskning av skandalerna i Göteborg skriver att fastän kommunen ”transformerade de kommunala strukturerna till halvprivata bolagsstrukturer – utan den offentliga sektorns mekanismer för offentlighet och rättssäkerhet – gjorde man inga ansträngningar att säkerställa att de kommunala bolagens kultur höll måttet”. Debatten om de kommunala bolagens koppling till lokala korruptionsskandaler är inte ny (se t.ex. min egen genomgång i Erlingsson 2006). Bland annat skrev den dåvarande folkpartistiske riksdagsmannen Torsten Gavelin[2] (1996) att bolagiseringar:

[…] kortsluter den demokratiska processen. Det är inte svårt att lista ut varför många av de skandaler som rullats upp i kommuner … ägt rum inom olika bolag. Politiker som vill leka näringsliv har inte förstått de grundläggande skillnaderna mellan det offentliga aktiebolaget [och det privata] – vem man är till för, vem som är uppdragsgivare, och vems pengar som riskeras.

***

Dessa fem debatter utgör en naturlig brygga till den kanske mest grundläggande frågan som kommit att intressera mig under senare år: hur hanterar svenska kommuner egentligen uppdraget att äga, styra och kontrollera sina egna bolag?

Bara under de senaste åren har det kommit att väckas allvarliga frågor om kvaliteten på kommunerna som bolagsägare. Exempelvis har en hyggligt färsk studie hävdat att bara en av tre kommuner utvärderar sina bolagsstyrelser, samt att kommunala bolagsstyrelser är betydligt sämre än styrelser i börsbolag på självutvärdering – och när de gör det, verkar de dessutom göra det på fel sätt (Levander & von Hofsten 2013). Kritiken mot kommunernas ägarkompetens har gjort att frågor av typen ”klarar det offentliga av att tillsätta skickliga styrelsemedlemmar?”, ”varför är könsrepresentationen så skev i kommunala bolagsstyrelser” ”hur säkrar egentligen ägaren att dennes intentioner blir verkställda?”, och ”har kommunerna kunskapen (och/eller viljan) att styra och övervaka bolagens operativa ledning” seglat upp högt på den politiska dagordningen. Under 2013 fördes en intensiv debatt om detta bl.a. på Dagens Samhälles debattsidor. Nyligen har dessutom två böcker utgivits på temat (Anna Thomassons Styrning av offentligt ägda bolag, samt Andersson med fleras Bättre styrelsearbete i offentligt ägda bolag).

Att dessa frågor kommit att bli högaktuella har fått sitt högst konkreta uttryck i att Utredningen om en kommunallag för framtiden fått ett tilläggsdirektiv om att se över hur bolagsstyrelser till kommunala bolag tillsätts (dir 2013:100). Vidare, att statsmakten har betraktat (och betraktar) ägarstyrningen som ett angeläget problemområde får också sitt uttryck i en ändring av Kommunallagen som trädde i kraft 1 januari 2013. Då infördes nämligen krav på att det kommunala ändamålet med bolagens verksamhet ska föras in i bolagsordningar (att bara ha det i ägardirektiven räcker inte, 3 kap 17§), och dessutom har kommunstyrelsens uppsiktsplikt över de kommunala bolagen skärpts i och med lagändringen.[3]

Sammantaget: tiden är för länge sedan mogen för ett samlat grepp kring de många frågor kommunalt ägande av bolag väcker till liv: om bevekelsegrunderna för skapande av kommunala bolag, om gränsdragningarna för på vilka områden det är lämpligt att kommuner bedriver bolagsverksamhet, samt på vilket sätt kommuner kan arbeta för att garantera en hög kvalitet på ägarstyrningen av sina bolag, och riskminimera för oegentligheter i desamma.

 

Under hösten 2014 publicerar vi ett slags explorativ studie av hur en svensk kommun arbetar med styrning och granskning av, samt insyn i, de kommunala bolagen. Jag lär återkomma i frågan då.

 

Fotnoter:

[1] Granskningar har visat att omkring 100 bostadsbolag betalar in vinster till kommunkassan på detta sätt, det vill säga så att kommunen kan använda pengarna till annat än renovera, underhålla och bygga nya hus. Detta i sig är alltså inte olagligt, utan hänger samman med hur kommunerna väljer att tolka lagen (och lagen är mycket vag och ger utrymme för många tolkningar, enligt Boverkets jurister, se Dagens Nyheter 2013-09-15). Emellertid är det olagligt för kommunerna att plocka ut för mycket vinst (utdelningen ska högst motsvara den genomsnittliga statslåneräntan under föregående räkenskapsår plus en procent). Vissa år har så många som var femte bostadsbolag betalat ut mer i vinst än vad lagen tillåter (jfr Hem & Hyra 2011-12-02, Hem & Hyra 2013-01-11). Emellertid saknas sanktionsmöjligheter mot kommuner som bryter mot regelverket på detta sätt.

[2] Liknande sätt att resonera återfinns hos Hans L Zetterberg (2000). Även den före detta korruptionsåklagaren Christer van der Kwast har i intervjuer uttryckt liknande farhågor om de kommunala bolagen (Svenska Dagbladet 2003-05-24).

[3] Den skärpta uppsiktsplikten betyder att Kommunstyrelsen nu ska, i årliga beslut, pröva om verksamheten i de kommunala bolagen har varit förenlig med det kommunala ändamål som fastställts för dem. Den ska också årligen bedöma verksamheten i förhållande till de kommunala befogenheterna. Ifall Kommunstyrelsen anser att så inte är fallet, skall den lämna förslag om nödvändiga åtgärder till kommunfullmäktige.

2 thoughts on “Efterlyses: en samlad diskussion om kommunala bolag

  1. Är de allmännyttiga bostadsbolagen fortfarande ett lämpligt exempel efter den lagändring som gjorts? Numera måste de drivas affärsmässigt och ställa avkastningskrav. Har saxat följande från http://www.skl.se/vi_arbetar_med/tillvaxt_och_samhallsbyggnad/plan/bostader_1/allmannyttansvillkor :
    ”De tidigare kraven på att verksamheten ska drivas utan vinstsyfte och att hyran ska sättas med utgångspunkt från en långsiktig självkostnadsprincip faller bort. I stället ska verksamheten bedrivas enligt affärsmässiga principer. Det innebär ett avsteg från kommunallagens självkostnadsprincip och från förbudet mot att driva företag i vinstsyfte.

    Kravet på affärsmässighet innebär bland annat att:

    kommunen ska ställa marknadsmässiga avkastningskrav på bolaget
    …”

  2. Hej David. Inte helt säkert på vad du menar. Jag känner förstås till lagändringen. Den debatt jag återger (och det är en debatt, det är ingenting som jag ”tycker”) handlar om på vilket sätt ägarna ska få ANVÄNDA vinsten. Att de får generera avkastning är väl ingenting jag ifrågasätter?

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s