Skäl att lita på offentliga tjänstemän som ”demokratins väktare”?

I somras gick professor Lennart Lundquist bort. Lundquist var professor, och nästan alltid seminarieledare, under min tid som doktorand i Lund. Han betydde en hel del för mig och min utveckling som forskare. Detta blogginlägg är min djupa bugning åt hans håll.

***

Det brukar heta att offentliga förvaltningens tjänstemän är viktiga för att motverka maktmissbruk. Ibland argumenteras till och med att de svenska offentliga tjänstemännens kombination av yttrande-, informations- och meddelarfrihet, samt deras meddelarskydd, haft en historiskt betydelse för att motverka maktmissbruk och korruption i Sverige. Tjänstemännen i Sverige har nämligen utmärkta förutsättningar att agera whistle blowers, det vill säga att avslöja felaktigheter och övergrepp i det offentliga. Som Lennart Lundquist (1999) har påpekat ger tryckfrihetsförordningen våra ämbetsmän rätt att lämna uppgifter för publicering, och ifall de väljer att göra så får myndigheten inte lägga dem detta till last. Tjänstemännen har också rätt att vara anonyma, och deras chefer har över huvud taget inte rätt att göra efterforskningar om vem det är som lämnat ut uppgifterna.

Att tjänstemän kan vara garanter för rättssäkerhet, demokrati och lagenligt beslutsfattande har i svensk debatt framför allt understrukits av just nämnde Lundquist. I detta inlägg ska vi utforska Lundquists sätt att argumentera i frågan, då han har gått så långt som att hävda att ”[d]en politiska demokratin kommer inte att fungera utan att ämbetsmannen fullgör sin uppgift som demokratins väktare” (Lundquist 1999:147). Han formulerar sitt argument på följande sätt:

Ämbetsmännen är många och svarar för en stor del av den verkliga sakkunskapen i samhället. Bakom den konkreta åtgärden och effekten av denna, som är den politiska processens slutresultat, står oftast någon ämbetsman … Därför går det inte att förstå politik utan att analysera förvaltningen, vilken följaktligen måste beaktas vid en meningsfull diskussion om den politiska demokratin.

Kärnan i argumentet är att tjänstemän är satta att försvara något han kallar ”vårt offentliga etos”. Det rör sig om en uppsättning värden som Lundquist menar ska styra den offentliga verksamheten, och som han bryter ned i två typer av övergripande kategorier: demokrativärden och ekonomivärden. I sin tur utgörs dessa av tre värden vardera. Tillsammans, menar Lundquist, är detta ”vårt offentliga etos” (se tabell 1).

Tabell 1: Det offentliga etoset

DEMOKRATIVÄRDEN

EKONOMIVÄRDEN
Politisk demokratiRättssäkerhet

Offentlig etik

Funktionell rationalitet

Kostnadseffektivtet

Produktivitet

Avgörande för demokratins kvalitet är, menar Lundquist, att detta etos genomsyrar beslutsfattandet i det offentliga. Härvid menar han att detta berättigar att vi kan kräva av våra tjänstemän att vara beredda att visa ämbetskurage, och skriver: ”En ämbetsman som förfäktar vårt offentliga etos i motsättning till överhet, arbetskamrater och andra aktörer… visar just ämbetskurage. Om vårt offentliga etos ska få genomslag i verksamheten måste vi kräva ämbetskurage av alla ämbetsmän” (Lundquist 1999:154). Just därför fungerar offentliga tjänstemän som demokratins väktare. I Lundquists värld har de en plikt att slå larm om deras kollegor, över- eller underordnade och politiker inte längre fyller sina uppgifter i enlighet med det offentliga etos han utmejslar.

Argumentet är teoretiskt, men ibland görs alltså den empiriska poängen att det historiskt faktiskt tycks ha fungerat på detta sätt: tjänstemännens vilja att slå larm om oegentligheter skulle kunna vara bidragande till att förklara våra historiskt låga korruptionsnivåer. Argumentet är inte så dumt, särskilt i ljuset av att våra formella institutioner fått återkommande kritik för att inte vara något vidare på att upptäcka, och avskräcka individer från, korruption (kritiken har t.ex. kommit från GRECO, Riksrevisionen, Statskontoret och Brottsförebyggande rådet). Tesen är alltså att den offentliga förvaltningen varit självreglerande ur korruptionshänseende: tendenser till normförändringar inom det offentliga mot ökat maktmissbruk har kunnat korrigeras av tjänstemän som slagit larm när de upptäckt oegentligheter, ett beteende som historiskt kan ha bidragit till att hålla våra korruptionsnivåer nere.

På senare tid har emellertid många, inklusive Lundquist, argumenterat för att en tystnad har spridit sig i den offentliga sektorn, att det blivit allt mindre vanligt att tjänstemän vågar kritisera sina överordnade och att benägenheten att agera whistle blowers sjunkit. Vi har, sägs det, fått ett stilskifte där en del indicier pekar mot att det blivit vanligare att överordnade försöker hindra sina anställda att utnyttja sin grundlagsstadgade yttrande- och meddelarfrihet. Resultat från ett par enkätundersökningar som gjorts på temat, ger stöd för detta. I en undersökning som tidningen Kollega lät göra i september 2009 visade att enbart 23 procent av de tillfrågade skulle kunna tänka sig att bli en whistle blower, en ”visslare”, om han eller hon upptäckte missförhållanden på arbetsplatsen. Denna siffra är synnerligen låg, inte minst i ljuset av att 64 procent av de tillfrågade i samma undersökning ansåg att visslare verkligen behövs och är viktiga (Kollega, 2009). Den oroande bild som tidningen Kollegas undersökning tecknar, stärker resultaten från tidigare studier som gjordes i slutet av 1990-talet, där SKTF (1999) uppmärksammade att var fjärde kommunanställd sade sig ha verklig erfarenhet av att på något sätt bestraffas när de framförde kritik på arbetsplatsen.

Alltnog. Vi har ju bara ett argument om ett eventuellt samband mellan det starka lagstöd tjänstemännen har för att agera whistle blowers och Sveriges låga korruptionsnivåer. Lundquists har snickrat på en normativ teoretisk konstruktion, en from förhoppning om hur det borde fungera. Även om argumentationslinjen är intressant när vi talar om korruption i Sverige, säger det inte något substantiellt om tjänstemännen själva. De är ju, precis som alla andra, gjorda av kött och blod. Lundquist kan ha åsikten att de borde vara moraliskt mer högstående än gemene man, men hur ligger det till i praktiken? Följer tjänstemän andra, mer lagenliga och högtstående etiska kompasser än till exempel gemene man eller våra folkvalda politiker?

Detta är förstås inte någon helt lättforskad frågeställning. Men i byrålådan har jag lite, lite underlag för att kunna säga åtminstone något preliminärt om saken. I Survey 2009, som riktades till ett representativt urval boende i Sverige, samt i en annan enkät riktad till dels högre offentliga tjänstemän i svenska kommuner, dels högre folkvalda politiker i svenska kommuner, bad jag och mina kollegor respondenterna att ta ställning till ett scenario. Scenariot beskriver ett handlande som sannolikt skulle anses strida mot lagen om offentlig upphandling, och lyder som följer: ”Vid en upphandling av varor till äldreomsorgen väljer din kommun att köpa från en dyrare lokal företagare trots att ett annat företag erbjuder lika bra produkter till ett lägre pris. Hur ser du på detta?”.[1] Resultatet återfinns i tabell 2.

Tabell 2: Vid en upphandling av varor till äldreomsorgen väljer din kommun att köpa från en dyrare lokal företagare trots att ett annat företag erbjuder lika bra produkter till ett lägre pris. Hur ser du på detta? (procent av svenska befolkningen, folkvalda kommunpolitiker och kommunal tjänstemän).

Survey

Det föreligger stora attitydskillnader mellan medborgarna å ena sidan, och politikerna och tjänstemännen å den andra. Runt 60 procent av medborgarna har en tillåtande attityd till brottet mot Lagen om offentlig upphandling, medan 30 procent av politikerna och ungefär 20 procent av tjänstemännen har det. Det föreligger alltså också en hyggligt stor skillnad i attityder mellan politiker och tjänstemän. Det tycks alltså finnas tentativt fog för följande argumentationskedja: Det är viktigt att tjänstemän verkligen agerar whistle blowers eftersom de tycks ha mer lagenliga och månne moraliskt mer högstående etiska kompasser när de fattar sina beslut. Därför är det också högst beklagligt om tystnadens förvaltning breder ut sig och allt färre tjänstemän är beredda att agera whistle blowers. Detta får till följd att allt färre fall av maktmissbruk avslöjas, samt att maktmissbruket riskerar att breda ut sig när korruptionsbenägna individer gör kalkylen att risken för att avslöjas blir allt lägre.

Givet att det skulle ligga ett korn av sanning i den argumentation som presenterats, det vill säga att tjänstemännen tycks ha annorlunda etiska kompasser än framför allt medborgare i allmänhet, men också jämfört med politiker, inställer sig genast en kritisk fråga om hur skillnaderna ska förklaras. En rimlig hypotes är naturligtvis att tjänstemän i större utsträckning än medborgare känner till lagen om offentlig upphandling och motiven för denna. En annan förklaring skulle kunna vara en självselektion till tjänster inom det offentliga, så att personer med en särskild sorts utbildning och en viss uppsättning etiska övertygelser, söker sig till en tjänstemannakarriär mer än andra. Det kan också vara så att tjänstemän dels socialiseras på sin arbetsplats och insuper koder och värderingar för hur en tjänsteman bör bete sig, dels genom interna utbildningsinsatser lär sig mer om det offentliga regelverket. Det tycks rimligt att tro att den kombinerade effekten av viss självselektion till offentliga tjänster å ena sidan, samt socialisations- och utbildningseffekter å den andra, kan medföra att tjänstemän vägleds av andra etiska värderingar i sina ställningstaganden än de andra grupper som undersökts.

Givet att detta enskilda resultat håller också i andra sammanhang, finns skäl att lyfta på hatten för Lundquist: tjänstemännen har inte bara utmärkta möjligheter att agera whistle blowers, de tycks också ha något mer välkalibrerade etiska kompasser för att känna av oegentligheter. Därför är resultaten som vi sett från Kollega och SKTF nedslående, och därför ska vi applådera alla initiativ som går ut på att stärka tjänstemännens möjligheter att agera whistle blowers.

KÄLLOR

Kollega (2009). ”Vi ser oss inte som Whistle Blowers”, 30 september 2009.

Lundquist, Lennart (1999). ”Ämbetsmannen som demokratins väktare”, i  SOU 1999:76 Maktdelning. Stockholm: Fakta Info Direkt.

SKTF (1999). Tystnaden på jobbet – en undersökning om yttrandefriheten bland kommunalt anställda. Rapport nr 2. Stockholm: SKTF.

[1] För att skapa jämförbarhet mellan de båda enkäterna, har jag slagit samman alla ogiltiga svar och alla som avstått från att svara och sedan uteslutit dessa från redovisningen. Den totala populationen som redovisas här är alltså alla de som svarat på något av de fyra alternativen.

One thought on “Skäl att lita på offentliga tjänstemän som ”demokratins väktare”?

  1. Tanken är god.

    Tyvärr saknar de flesta av våra offentliga tjänstemän det civilkurage och den kompetens som deras befattning kräver. Jag har själv varit i strid med Offentliga tjänstemän som helt förnekar deras agerande och hänvisar till beslut och lagar som inte finns. Detta är riktigt illa för att komma från personer som ni hävdar skall ha ännu mer makt och skydd.

    Först av allt skulle kanske dessa personer ha korrekt kompetens för sitt arbete och vara enklare att flytta från sina positioner där de tyvärr sitter skyddade medans folket som de skall arbeta för inte har några rättigheter.

    Bara en tanke.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s