Därför var uppgörelsen svår att nå

Detta är ett gästinlägg, författat av Jonas Tallberg, professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet.

***

Till slut lyckades Grekland och de övriga 18 regeringarna i eurozonen nå en överenskommelse om nya lån och reformer. Förhandlingarna om villkoren för den sista utbetalningen i det andra räddningspaketet, och sedan en vecka tillbaka, villkoren för ett tredje räddningspaket, har varit en följetong under hela våren och sommaren. Medan även framförhandlandet av tidigare räddningspaket för Grekland varit segslitna, krävande och nära kollaps, var denna gång värre än alla föregående. Förhandlingarnas utdragenhet fick till slut även betydande ekonomiska konsekvenser i Grekland.

Varför har det varit så förtvivlat svårt att enas om en överenskommelse för Grekland? Som professorn i nationalekonomi Jonas Vlachos skriver i en insiktsfull analys i DN har de ekonomiska komponenterna i en långsiktigt hållbar plan varit tydliga sedan ett tag: mildrade åtstramningar, institutionella reformer och skuldnedskrivning. Varför den ekonomiska logiken inte kunnat omsättas i ett avtal, och varför det avtal som till sist kom till stånd skiljer sig på centrala punkter från detta recept, kräver en politisk förklaring.

Forskning om europeiska och internationella förhandlingar pekar på ett flertal faktorer som avgörande för att uppnå politiska överenskommelser: överlappande intressen, tillåtande beslutsregler, inrikespolitiskt manöverutrymme, konstruktiva förhandlingsstrategier, trovärdiga utfästelser och goda personliga relationer. Många av dessa har saknats helt eller delvis i vårens och sommarens förhandlingar om Grekland.  De politiska förutsättningarna för en överenskommelse har därmed varit mycket utmanande.

Den mest grundläggande förutsättningen för framgångsrika förhandlingar – något mått av överlappning i nationella intressen – har varit svagare under våren än någonsin förut. I Grekland medförde Syrizas valseger en omdefiniering av landets nationella intresse till fördel för en radikal utmaning av grundvalarna för existerande och framtida räddningspaket. I Tyskland har en alltmer kritisk offentlig opinion drivit de två tunga politiska partierna i regeringskoalitionen – kristdemokratiska CDU/CSU och socialdemokratiska SPD – att tävla i tuffhet gentemot Grekland. Därtill har eurozonens mindre och fattigare medlemsländer i Östeuropa intagit sällsynt tydliga och hårda positioner i sitt motstånd mot fortsatt finansiering av ett land med högre levnadsstandard och lägre reformvilja än de själva.

Förutsättningarna för förhandlingsframgång formas också av de institutionella reglerna för att ingå och ratificera en överenskommelse. Här har förhandlingarna om Grekland mött betydligt högre institutionella trösklar än vanliga EU-förhandlingar. Inte enbart har det krävts en överenskommelse mellan Grekland och dess motpart, utan också att de övriga 18 regeringarna i eurozonen enhälligt kan ställa sig bakom avtalet och få stöd för detta i de nationella parlamenten.  Hur det går med det senare återstår att se. Det finns många exempel inom EU och internationellt på hur omsorgsfullt framförhandlade kompromisser fallit sönder efter misslyckad ratificering i nationella parlament eller folkomröstningar. Vetskapen om dessa institutionella trösklar har ytterligare begränsat utrymmet för en överenskommelse, framför allt i ljuset av den inrikespolitiska utvecklingen.

Medan Europapolitik ofta hamnar långt ner på listan över de frågor som väljarna bryr sig om gäller det inte Greklandskrisen, som kommit att kraftigt politiseras i flera länder i eurozonen. Ledande politiska partier i långivarländerna, som är känsliga för väljaropinionen, har positionerat sig för att fånga upp det växande missnöjet med skattefinansierade lån till Grekland. Det gäller som sagt inte minst Tyskland, där opinionen för ett grekiskt utträde ur eurozonen vuxit sig stark under våren och sommaren enligt YouGov, vilket i sin tur stärkt de fraktioner inom de ledande partierna som inte velat se en ny överenskommelse. Vi bevittnar också de politiska konsekvenserna av att högerpopulistiska partier nått ökade valframgångar de senaste åren, och i vissa fall även kommit att ingå i regeringsunderlaget. Medan Finland sedan inträdet i EU tillhört en av de främsta tillskyndarna av fördjupad integration, har EU-kritiska Sannfinländarna sedan länge ställt krav på stopp för nya räddningspaket till Grekland. Att de nu ingår i den finska regeringen har kraftigt beskurit landets förutsättningar att stödja en överenskommelse.

En annan faktor som bidrog till de utdragna förhandlingarna var den asymmetriska maktrelationen. Snarare än att bana vägen för en överenskommelse kom den ojämna fördelningen av makt mellan Grekland – en låntagare utan andra finansieringsalternativ – och övriga länder i eurozonen att förlänga förhandlingarna. Den grekiska regeringen har varit medveten om att motpartens enda riktigt svaga punkt är dess rädsla att Grexit fundamentalt skulle skada eurozonen politiskt och ekonomiskt. Att dra med sig den starke i sin egen undergång är den svages sista vapen. Våren och sommaren har följaktligen bjudit på ett riskfyllt chicken race, där parterna i ökande hastighet har närmat sig den kollision som båda vill undvika, i förhoppningen att den andra parten ska väja först.

Avsaknad av tilltro till att motparten faktiskt genomför vad den gått med på är ytterligare ett klassiskt hinder för framsteg i förhandlingar. I fallet Grekland har villkorandet av nya utbetalningar med uppvisade reformer varit långivarnas försök att säkra sådan tilltro. Men under året som gått har tvivlen om både Greklands kapacitet och vilja till reformer växt dramatiskt. Svaga nationella politiska institutioner har reducerat kapaciteten att framgångsrikt genomföra beslutade reformer, och sedan Syriza tog över har även viljan saknats. Istället har den nya grekiska regeringen delvis rullat tillbaka eller bromsat reformer som ingick i tidigare överenskommelser. Det klassiska medlet för att uppnå trovärdiga utfästelser är någon form av övervakning. Och det är i det sammanhanget som vi ska förstå de långtgående kraven i den nya överenskommelsen på ökad internationell kontroll över de grekiska reformerna.

Till sist har vi de personliga relationerna. Erfarna diplomater vittnar ofta om betydelsen av förtroende för gemensam förhandlingsframgång. Trots enträgna försök från EU-kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker att bygga positiva relationer med Greklands premiärminister Alexis Tsipras, har vi under våren istället bevittnat en gradvis försämring, där den tidigare grekiska finansministern Yanis Varoufakis stått i centrum. I slutfasen gick topplocket, med personliga beskyllningar om utpressning, terrorism och inkompetens.  Det är ett historiskt lågvattenmärke i samtalet och relationerna mellan EU:s ledande politiker som knappast gynnat förhandlingsklimatet. Därtill har de många tvära kasten av Tsipras, inte minst utropandet av en folkomröstning och kampanjandet för ett nej, bidragit till att underminera förtroendet för den grekiske ledaren hos övriga länders företrädare.

Men om så många klassiska faktorer av betydelse för framgångsrika förhandlingar talade mot en överenskommelse, varför kom en sådan till slut till stånd? Förutom den ömsesidiga rädslan för vad ett grekiskt utträde skulle kunna innebära för Grekland, Europa och internationellt, framstår tre aspekter som avgörande.

Den enade fronten mot Grekland rämnade. Inför hotet om ett grekiskt utträde kom Frankrike till Greklands undsättning, understött av Italien. Därtill klargjorde IMF, EU-kommissionen och ECB att det inte längre fanns några ekonomiska hinder för att förhandla ett tredje räddningspaket med utgångspunkt i det sista grekiska förslaget. Istället varnade institutionerna för konsekvenserna av ett utträde och gav, i IMF:s fall, Grekland rätt i kraven om skuldnedskrivning. Trycket på en överenskommelse för att förhindra intern splittring bland långivarna, med potentiellt långtgående effekter för samarbetet i eurogruppen, ökade därmed.

Tyskland utnyttjade sin överlägsna makt till att tvinga igenom en överenskommelse i linje med sina nationella intressen. Tyska ledare har av historiska skäl länge varit försiktiga med att driva en alltför ensidig och uppenbar maktpolitik i EU. Istället har de verkat för alleuropeiska lösningar i samarbete med Frankrike och ofta stått för betalningen av nya integrationsinitiativ. Med hanteringen av eurokrisen har detta förhållningssätt slutgiltigt gått i graven. Helgens uppvisning i maktpolitik är endast den senaste och mest uppenbara i en rad av skeenden under eurokrisen som visar att Tyskland är EU:s ojämförligt mäktigaste stat – och nu beredd att använda denna makt utan nämnvärd oro för omvärldens reaktioner.

Eurogruppen synade Tsipras bluff. Den grekiska chicken-race-strategin att hota dra med sig eurozonen i fallet om ingen rimlig överenskommelse kunde komma till stånd underminerades i slutskedet. Medan den grekiske statsministern räknade med att komma stärkt ur folkomröstningen, hade spelplanen förändrats under tiden. Plötsligt fanns en stor beredvillighet att driva Grekland ur eurozonen, något som varken Tsipras eller det grekiska folket i slutändan önskade. Därtill befann sig landet sedan en vecka tillbaka i ekonomiskt undantagstillstånd. Den närmast ensidiga kapitulation som Tsipras tvingades till i förhandlingsrummet natten till måndagen speglar det fullständiga sönderfallet av den grekiska regeringens riskfyllda strategi.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s