Decemberöverenskommelsen till minne

Fredagen den 9 oktober upphörde Decemberöverenskommelsen att gälla. Den är dock redan en del av svensk politisk historia, och därmed fortsatt intressant.

 

Följande text utgör underlag för ett föredrag jag höll den 17 mars 2015. Föredraget framfördes inom ramen för ett seminarium på en B-kurs för studenter vid Statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala universitet. Medverkade gjorde även professor Leif Lewin. Lewins roll var att sätta överenskommelsen i ett historiskt sammanhang och framföra dess positiva sidor; min uppgift att påtala de mer problematiska aspekterna. Texten inleds med en kort bakgrund.

DECEMBERÖVERENSKOMMELSEN 

BAKGRUND

Under hösten 2013 beslutade riksdagen, som en del av statsbudgetens rambeslut, att höja brytpunkten för statlig skatt.

 

Därefter fattade riksdagen, efter initiativ från finansutskottet och med en majoritet bestående av Socialdemokraterna, Miljöpartiet, Vänsterpartiet och Sverigedemokraterna, ett nytt beslut som innebar att höjningen av brytpunkten togs tillbaka.

 

Det rådde olika uppfattningar om huruvida detta var i enlighet med riksdagsordningens regler om rambeslutsmodellen. Frågan avgjordes slutligen av konstitutionsutskottet (KU). Utskottets bedömning var att det inträffade inte var i strid med RO. KU var dock inte enigt då regeringspartierna gjorde en annan tolkning än utskottsmajoriteten.

 

Det anmärkningsvärda med det som hände var:

1. Ett brott med den breda politiska samsynen om beslutsreglerna för budgeten.
2. Sämre förutsättningar för minoritetsregeringar att få igenom sin ekonomiska politik.

 

Förutsättningarna att regera i minoritet försämrades ytterligare i och med resultatet i riksdagsvalet 2014, och kom i öppen dager när regeringens budget röstades ned av riksdagen den 3 december 2014. Mot denna bakgrund, och med ett aviserat extraval den 22 mars 2014, slöt alla riksdagspartier utom Vänsterpartiet och Sverigedemokraterna den 27 december 2014 en överenskommelse vars avsikt var att stärka minoritetsregeringars ställning, den s.k. Decemberöverenskommelsen.

 

KÄRNAN

• Den statsministerkandidat som har stöd från den största tänkbara partikonstellationen skall släppas fram och denne statsministers minoritetsregering skall kunna få igenom sin budget. Föreligger ett hot om att statsministerkandidaten eller budgeten inte får tillräckligt stöd i riksdagen förbinder sig den näst största partikonstellationen att lägga ned sina röster. Vidare innebär överenskommelsen att utskotten inte skall ta initiativ till lagstiftning eller ändringsbudgetar som påverkar den beslutade budgeten. Partierna förbinder sig alltså att avstå från initiativ av det slag som togs av finansutskottet hösten 2013.

 

SYFTE

Det blir lättare för minoritetsregeringar att regera, och minoritetsregeringars möjlighet att få sin budget igenom riksdagen blir avsevärt större.

 

PROBLEM

I och med Decemberöverenskommelsen utlystes aldrig det extra valet och en tillfällig beslutsordning lades fast. Det finns emellertid flera anledningar till viss skepsis mot att överenskommelsen är stabil nog att, så som avsett, hålla ända till valdagen 2022.

 

1. Överenskommelsens formella ställning

Överenskommelsen har en svag formell ställning och bygger helt på de ingående parternas ”goda vilja” och respekt för att ett handslag gäller. Det rör sig inte om ett avtal i formell mening, och det råder bland annat oklarheter om vilka som är förbundna att följa överenskommelsen och på vilket sätt.

Att överenskommelser ingås på partinivå är inte i sig märkligt, men när en överenskommelse på detta sätt gäller grundläggande former rörande vad som är att räknas som en majoritet, och därtill innebär så stora potentiella ”uppoffringar”och krav på direkta brott mot partilinjen blir frågan i vad mån den skall omfatta dem ”utanför rummet” – såväl riksdagsledamöter som kommande företrädare — mer påträngande än annars. En komplikation ligger här i att överenskommelsen till exempel inte kan tvinga den enskilda riksdagsledamoten att följa den. Vidare inställer sig frågan om kommande ledande partiföreträdare, t.ex. partiledare, kommer att uppfatta sig som förbundna att följa överenskommelsen.

2. Gränsdragningsproblem

Frågor om gränsdragningar kring vad som bör klassas som budgetfrågor kan bli problematiska och framkalla politiska kontroverser. Alltför mycket, eller alltför kontroversiella förslag, kan komma att ”tryckas in” i budgeten i syfte att säkra deras gång genom riksdagen.

 

3. Politisk och demokratisk legitimitet?

Överenskommelsens legitimitet och politiska konsekvenser väcker också frågor. En bristande politisk, och möjligen även demokratisk, legitimitet gör dokumentet än mer bräckligt.

 

Avtalet har slutits utan det Rawls kallar ”okunnighetens slöja”, dvs i en situation då en sida (sittande regering) uppenbart tjänar på avtalet. För Alliansen är fördelarna mer avlägsna och därmed också mer osäkra. Huruvida den sida som ingått överenskommelsen under gynnsamma omständigheter är lika välvilligt inställd till överenskommelsen i en situation där den sidan förlorar på den (i detta fall efter en ev. alliansseger 2018) är ytterligare en osäkerhetsfaktor. Blotta misstanken om detta kan göra motståndet på den borgerliga sidan större, vilket gör att dokumentet förlorar ytterligare i legitimitet. Överenskommelsen hade, allt annat lika, därför framstått som mer stabil om den ingåtts före valet då ingen sida kunde veta vem som skulle vinna på den.
Bakgrunden till överenskommelsen är regeringen och alliansens vilja att ställa SD helt utanför ”spelplanen”, vilket kan tolkas som att de etablerade partierna försöker finna vägar att i en mening ogiltigförklara Sverigedemokraternas demokratiska mandat. I praktiken skulle detta kunna beskrivas som en höjd fyrsprocentspärr, vilket gör överenskommelsen komplicerad från ett demokratiskt legitimitetsperspektiv redan nu, än mer så om överenskommelsen skulle kodifieras, t.ex. genom att föras in i riksdagsordningen. Det vore även främmande för svensk konstitutionell tradition att ställa ett demokratiskt valt parti utanför formella möjligheter till inflytande. Det betyder inte att det är omöjligt, men det kan fördröja och försvåra processen med att kodifiera överenskommelsens innebörd. En ytterligare komplikation för dem som vill se en konstitutionell motsvarighet till överenskommelsen i syfte att frånta Sverigedemokraterna parlamentariskt inflytande är följande: det framstår i rådande politiskt läge inte som sannolikt att Sverigedemokraterna skulle kunna samla den ”största partikonstellation” som överenskommelsen talar om, men lagstiftaren måste förstås ändå ta hänsyn till den möjligheten.

 

Vidare läsning:

Finanspolitiska rådets rapport 2014, kapitel 6

Klicka för att komma åt Svensk+finanspolitik+2014.pdf

Finanspolitiska rådets rapport 2015, Kapitel 2 (2.5)

Klicka för att komma åt Svensk+finanspolitik+2015.pdf