Om fullmäktiges svaga ställning och varför 2014 års Demokratiutredning inte föreslår en lösning

Det här är ett gästinlägg av Daniel Lindvall, huvudsekreterare i 2014 års demokratiutredning.

***

Den offentliga makten i vår demokrati utövas genom ett representativt styrelseskick och beslutsfattandet ska enligt regeringsformen ske i folkvalda församlingar. I den lokala demokratin är fullmäktige det högsta beslutande organet. I verkligheten har dock fullmäktigeledamöterna lite att säga till om. Fullmäktige kan bäst beskrivas som en registreringsinstans där ledamöterna tar ställning till förslag som har förhandlats färdigt i styrelsen, nämnderna eller i förmöten mellan de styrande partierna. Den egentliga makten finns alltså snarare hos indirekt valda politiker än hos folkvalda.

Denna klyfta mellan hur den lokala demokratin fungerar i praktiken och hur den ska fungera enligt regeringsformen har varit föremål för ett flertal tidigare utredningar (t.ex. Lokaldemokratikommittén SOU 1993:90 och Kommundemokratikommittén SOU 2001:48). Fullmäktige har traditionellt haft en svag ställning, men det finns också studier som visar på att makten under senare år har ytterligare förskjutits från de folkvalda till de indirekt valda. En enkätstudie av folkvalda kommunpolitiker, som SCB genomförde under 2015, visar att 97 procent av ledamöterna ansåg att fullmäktige borde ha mer makt. Nära varannan ledamot upplevde att de inte fick genomslag för sina argument i fullmäktige och var fjärde avhoppad ledamot menade att känslan av att fullmäktige saknade makt hade påverkat deras beslut att lämna sitt uppdrag. Det var 90 procent av ledamöterna som svarade att det var kommunstyrelsens ordförande som hade mest inflytande och de flesta ansåg att dennes makt borde minska. Denna maktordning beskrivs också utförligt av David Karlsson och Mikael Gilljam i en rapport skriven för Demokratiutredning (Karlsson David, Gilljam Mikael, Den lokala demokratins utmaningar, i forskarantologin till Låt fler forma framtiden SOU 2015:96).

Det finns flera orsaker till att kommunens folkvalda församling saknar inflytande. Politiken har blivit mer komplex och tidskrävande. Besluten bereds av heltidsarvoderade förtroendevalda (kommunalråden) tillsammans med tjänstemännen. Avvecklingen av facknämnder och nya organisationsideal, såsom New Public Management, har lett till att fler frågor och exekutiva maktresurser har flyttats till styrelsen och tjänstemännen. Allt färre förtroendevalda har fått ansvar för allt fler frågor. De politiska koalitioner som styr i flera kommuner leder också till att flera beslut fattas genom politiska uppgörelser utanför fullmäktige.

Fullmäktiges svaga ställning är ett problem eftersom det leder till att de folkvaldas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande blir lidande. För enskilda medborgare kan det vara svårt att få grepp om vem som faktiskt har det politiska ansvaret i den kommunala politiken. Karlsson och Gilljam, liksom flera andra kommunforskare, menar också att beslutsfattandet i kommunerna ofta sker enligt en informell ordning. Trots att en grundläggande princip för den kommunala demokratin är att besluten ska fattas kollektivt har kommunstyrelsens ordförande en maktposition som är jämförbar med de direktvalda borgmästare som styr i flera europeiska städer.

Det förslag om försöksverksamhet med majoritetsstyre eller s.k. kommunparlamentarism som fördes fram av Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) skulle kunna vara ett sätt att stärka fullmäktiges ställning och skapa en tydligare ordning (läs Gissur Erlingsson tidigare inlägg om detta). Förslaget innebär att styrelsen ska utgöras av ledamoter från den styrande majoriteten. Därmed synliggörs politiska skiljelinjer och det blir tydligt vem som faktiskt har det politiska ansvaret. Även om oppositionens insyn och direkta delaktighet i beslutsfattandet minskar, skulle fullmäktige, i likhet med riksdagen, få en roll att granska styrelsens maktutövning och en möjlighet att utkräva ansvar genom att väcka misstroendevotum. Förslaget är intressant, men utredningens egen enkät visar att det är ytterst få kommuner och landsting som är intresserade av att införa majoritetsstyre ens på försök.

Ett liknande förslag förs fram av Karlsson och Gilljam i en rapport till Demokratiutredningen. De föreslår att ett slags konstitutionsutskott bör införas i kommunerna, som kontinuerligt ska kunna följa upp styrelsens och nämndernas arbete och lämna förslag om en misstroendeförklaring om dessa missköter sina uppdrag. Det skulle kunna bidra till att öka transparensen i politiken och göra det tydligare att styrelsen och nämnderna är ansvariga inför fullmäktige. Även detta förslag är intressant, men vår analys visar att det inte i alla avseenden är lämpligt att införa en parlamentarisk ordning i den lokala demokratin.

Med en möjlighet till misstroendeförklaringar skulle kommunpolitiken bli mer konfliktbetonad och det politiska styret skulle kunna bli instabilt, i synnerhet mot bakgrund av att ett stort antal kommuner idag styrs av relativt svaga partikoalitioner. En misstroendeförklaring som inte är kopplad till en särskild granskningsfunktion, såsom revisionsberättelsen, skulle kunna missbrukas av partier vars motiv är att obstruera snarare än att utkräva ansvar. Det skulle på längre sikt kunna skada förtroendet för den lokala demokratin. När vi förde frågan på tal i de samråd som vi hade med förtroendevalda i kommuner och landsting var de flesta också kritiska till idén.

Frågan om fullmäktiges granskning och ansvarsutkrävande berör dessutom den kommunala revisionen, som är en annan omdebatterad fråga i kommunpolitiken. Revisionen ger fullmäktige möjlighet att granska maktutövningen och fullmäktige kan utifrån revisionsberättelsen utkräva politiskt ansvar från en styrelse eller nämnd. Om man, såsom Karlsson och Gilljam föreslår, inrättar ett kommunalt konstitutionsutskott med befogenhet att ställa nämnder och styrelsen till svars skulle dess funktion troligen överlappa och möjligtvis påverka revisionens roll.

Möjligen skulle en lösning vara att skapa två olika granskningsfunktioner med tydligt särskilda mandat; en mer opolitisk revision och en politisk granskning under fullmäktige (jämför med Riksrevisionen och Konstitutionsutskottet). Då skulle revisionens professionalitet och opartiskhet kunna stärkas samtidigt som fullmäktige får en uttalad roll att granska och utkräva ansvar. Att ge sig i kast med en sådan teknisk och politisk komplex reform var en fråga som Demokratiutredningen varken hade i uppdrag eller tid att utreda.

Vi närmade oss problemet med fullmäktiges svaga ställning, men insåg att förslag om att ge fullmäktige maktbefogenheter som hör till ett nationellt parlament kräver noga överväganden. Vi konstaterar att problemet med de maktlösa folkvalda församlingarna kvarstår liksom bristerna i ansvarsutkrävandet och insynen. Detta bör vara en fråga för framtida forskning och utredning samt för politisk diskussion, inte minst av partierna i fullmäktige. De resonemang vi för i betänkandet kan förhoppningsvis ses som en fördjupad ingång till den fortsatta diskussionen.

One thought on “Om fullmäktiges svaga ställning och varför 2014 års Demokratiutredning inte föreslår en lösning

  1. Det resonemang Gissur Erlingsson för är naturligtvis relevant. Och om man läser lokaltidningar är det inte ovanligt just med protester om att en ny kommundirektör eller verksamhetschef bor på annan ort. Kommunerna rekryterar på en nationell marknad så det blir naturligtvis inte sällan på detta sätt.

    Likartade argument som används mot att höga kommuntjänstemän bor på annan ort har också på några ledarsidor använts mot Demokratiutredningens förslag att förtroendevalda ska kunna få sitta kvar mandatperioden ut, fast de flyttat från kommunen.

    Jag menar dock att argumenten inte är relevanta i det fallet. När det gäller höga tjänstemän är det personer som oftast inte har någon tidigare anknytning till kommunen. En förtroendevald är rimligen väl förankrad innan hen väljs till sitt uppdrag.

    Bakgrunden till förslaget är att drygt 40 procent av alla nyinvalda under 29 år hoppar av under sin första mandatperiod. Det viktigaste skälet till avhoppet är att man flyttar till annan studieort. I storstadsområdena förekommer det också att man inte lyckas få bostad i den egna kommunen, utan flyttar till grannkommunen.

    Gymnasieminister Aida Hadžialić har berättat att hon lyckades hålla sig skriven i Halmstad trots att hon studerade i Lund. Därmed kunde hon behålla sina politiska uppdrag. Och annars skulle hon nog inte ha blivit statsråd.

    Vad vi föreslår i Demokratiutredningen är att fullmäktige ska kunna besluta om att en förtroendevald ska kunna ha kvar sina uppdrag mandatperioden ut även om hen flyttat. Bedömningen har ju att göra med om personen kan antas ha fortsatt förankring. Det är skillnad på att flytta från Kristianstad till Lund och att flytta till Los Angeles. Att fullmäktige beslutar kan jämföras med att det är kammaren som beslutar om ifall en riksdagsledamot får vara ledig.

    Olle Wästberg

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s