Är sammanläggningar av kommuner svaret på kommunsektorns problem?

Nej, Olof Petersson (2004) blev ingalunda bönhörd. För sisådär 12,5 år sedan uttryckte han – i ett fortfarande relevant och aktuellt debattinlägg – tveksamhet om vi verkligen behöver fler utredningar om kommuner, regioner och landsting, bl.a. med argumentet att området var ”ett av de mest välutredda och genomtröskade i hela svenska samhället”. Sedan dess har ett veritabelt pärlband av utredningar som rör området passerat revy (ffa. SOU 2006:101; SOU 2007:10; SOU 2007:72; SOU 2007:93; SOU 2011:39; SOU 2012:30; SOU 2012:81, SOU 2015:24; och SOU 2016:48, liksom pågående Dir 2016:91; men också SOU 2015:35 och SOU 2017:1 får nog sägas ha ”kommunernas utmaningar” som huvudnummer). Och så nu igen då, när den sittande regeringen tillsatt den kommunutredning det ryktats om ett tag, där direktivet bär titeln Stärkt kapacitet i kommunerna för att möta samhällsutvecklingen (FI 2017:13).

Utredningens uppdrag beskrivs på följande sätt:

Under de närmaste decennierna ställs kommunerna inför en rad utmaningar, bl.a. till följd av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten. För att kommunerna på lång sikt ska kunna möta samhällsutvecklingen krävs att de har en kapacitet som står i proportion till deras uppgifter.

En parlamentariskt sammansatt kommitté ges därför i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar. Kommittén ska utifrån kommunernas varierande förutsättningar dels identifiera och analysera de utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på deras förmåga att klara av sina uppgifter, dels analysera i vilken utsträckning som kommunal samverkan, kommunsammanläggningar, förändrade uppgifter, en asymmetrisk ansvarsfördelning och andra tänkbara åtgärder kan bidra till att stärka deras förmåga att möta samhällsutvecklingen.

Sammanläggningar – verktyget för att möta kommunsektorns utmaningar?
Jag ska här (så kort jag förmår…) ge ett småkritiskt perspektiv på frågan om just kommunsammanläggningar är lösningen på de bekymmer kommunsektorn står inför. Det är nämligen rätt många som satt sina slantar på det. Under 2012-2013 fick frågan fart igen, efter att den litet grand legat i dvala sedan den sparkades runt på kontoret under arbetet med Ansvarskommittén.

Hösten 2012 la exempelvis Folkpartiets Nina Larsson en motion om att utreda förutsättningar för en ny kommunsammanslagningsreform. I den vevan såg vi också flera halvtunga aktörer skriva debattinlägg där man argumenterade för att en minskning av antalet kommuner är nödvändig, bland annat en kristdemokratisk riksdagsman, fackförbundet Jusek samt Stockholm stads finansborgarråd. Nyligen ansåg författaren till en rapport från Kommuninvest  att minst 30 000 invånare krävs för att ”kommunerna ska vara långsiktigt bärkraftiga och hållbara”; som jag förstår det, med implikationen att nästan två tredjedelar av landets kommuner inte anses vara långsiktigt bärkraftiga.

Just Jusek har i dag drivit frågan om sammanläggningar extra hårt, och förstår jag företrädare rätt, tycks de mena att direktivet är litet för halvhjärtat i frågan om sammanläggningarna. Juseks opinionsbildare förefaller skeptisk till direktivens betoning av frivillighet, och slår fast:

[Kommunsammanläggningar] vore den bästa lösningen för att förstärka kommunernas kapacitet att skapa effektiva organisationer, säkra kompetensen och leverera likvärdig service av god kvalitet över hela landet.

För anhängarna av sammanläggningsidén är kungstanken: större kommuner blir mer administrativt effektiva som följd av t.ex. stordriftsfördelar. Men detta mynt har två sidor, vilket ramar in ett svårlösligt dilemma. Vi vill ju inte bara att våra system ska vara administrativt effektiva; de ska också vara demokratiska. Detta dilemma formulerades fint i Robert A. Dahls och Edward R. Tuftes klassiska bok Size and Democracy (1973). De illustrerade dilemmat på följande sätt: Om ett politiskt system vill göra anspråk på att tillgodose enskilda individers krav bör det leva upp till två saker, nämligen 1/ medborgareffektivitet (förmågan att registrera de enskilda individernas preferenser) och 2/ systemkapacitet (förmågan att också kunna genomföra/förverkliga de krav, önskemål, preferenser som systemet registrerar). Och här är så kärnan i bekymret: Medborgareffektiviteten tros gagnas av medlemmar (alltså små kommuner), medan systemkapaciteten tros gagnas av många (alltså större kommuner).

Sammanläggningar leder (nog) till försämrad demokrati
Vi ser alltså, i teorin, ett slags ”det man förlorar på gungorna, tar man igen på karusellerna”-argument. Visst, demokratin blir sämre vid skapande av storkommuner, men den administrativa effektiviteten bättre.

Hur ser detta då ut empiriskt? Size and democracy-litteraturen är omfattande, och resultaten är inte direkt entydiga. Men ser vi till de mer omfattande svenska studierna på 2000-talet, tycks det inte råda några tvivel om saken: i de flesta avseenden verkar demokratin fungera bättre i små kommuner än i stora. Vi ser resultatet i Peder Nielsens (2003) avhandling Kommunindelning och demokrati: om sammanläggning och delning av kommuner i Sverige; i Mats Dahlberg med fleras (2005) ”Har kommunens storlek någon betydelse för den lokala demokratin?”, liksom i Folke Johanssons (2007)  ”Demokratin i små och stora kommuner: ett medborgarperspektiv”.*

Men lägg nu märke till detta: angreppssättet som i typfallet används i de här studierna är s.k. ”synkrona studier”. Man låser tiden, och tittar hur demokratin fungerar i små respektive stora kommuner just där och då. Med grund i sådana studier dras sedan slutsatser om potentiella effekter av sammanläggningar.

I artikeln “Municipal Amalgamations and the Democratic Functioning of Local Councils: The Danish 2007 Structural Reform as Case”, närmar sig Ulrik Kjaer och kolleger frågan på ett litet mer innovativt (och kanske mer relevant) sätt. Frågan om sammanläggningar är inte, i alla fall på kort och kanske medellång sikt, densamma som den klassiska storlek-och-demokrati-frågan (så som den vanligtvis avhandlas i synkrona studier). På kort till medellång sikt handlar det snarare om processer: vad händer egentligen med det politiska systemet när två-tre kommuner går från att finnas i egen regi, till att plötsligt styras gemensamt under ett helt nytt, sammanslaget fullmäktige?

Kjaer och hans kollegor ställer denna fråga mot ett unikt datamaterial i kölvattnet av den danska strukturreformen. De har enkätdata från före  (2003), och efter reformen (2009). Och forskarna hittar tankeväckande saker: jämfört med kommuner som inte slagits samman, ser de att fritidspolitiker i de sammanslagna kommunerna upplever att de förlorat makt och inflytande, dvs. att makten koncentrerats i toppen av organisationen till hel- och deltidsarvoderade. Dessutom verkar det som om att förvaltningsapparaten stärkt sitt politiska inflytande på de folkvaldas bekostnad i de sammanslagna kommunerna, jämfört med dem som fortsatt i egen regi. Det ser sålunda ut att kunna vara något i själva sammanläggningsprocessen, snarare än i själva storleken per se, som genererar en förändring. Och mest troligt är det inte rakt igenom stärkande ur medborgardemokratins perspektiv. En liknande slutsats om den danska kommunreformen – också med mätpunkter före och efter genomförandet – nåddes av Dreyer Lassen & Serritzlew:

The reform, affecting some municipalities, but not all, was implemented by the central government, and resulted in exogenous, and substantial, changes in municipal population size. Based on survey data collected before and after the reform, we find, using various difference-in-difference and matching estimators, that jurisdiction size has a causal and sizeable detrimental effect on citizens’ internal political efficacy.

Inte säkert att sammanläggningar leder till ökad administrativ effektivitet
Vad vet vi då om sammanläggningar och administrativ effektivitet då? Låt oss inledningsvis konstatera att förutsättningarna nog ser rätt olika ut för att ”förlösa” effektivitetsvinster (stordriftsfördelar, synergieffekter) i olika delar av landet. Vissa mindre kommuner i mer tätbefolkade områden med utbyggd infrastruktur, kan säkert vinna i effektivitet om de slås ihop. Men det är tveksamt om sammanslagningar av kommuner i glesbefolkade regioner – exempelvis i Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, där kommunerna täcker enorma geografiska ytor – verkligen löser problem de individuella kommunerna dras med. Så sammanläggningarna kan vara bra i vissa fall, men är knappast en one size-fits all-lösning.

Så långt teori. Vad vet vi empiriskt om effekten av sammanläggningar på t.ex. administrativ effektivitet? Ännu en gång ska vi snegla på Danmark och deras erfarenheter av en större strukturreform. I den hyggligt färska artikeln ”Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Municipal Amalgamation” (2016, publicerad i American Political Science Review), argumenterar Blom-Hansen med kolleger på följande sätt:

Across the developed world, the last 50 years have seen a dramatic wave of municipal mergers, often motivated by a quest for economies of scale. Re-examining the theoretical arguments invoked to justify these reforms, we find that, in fact, there is no compelling reason to expect them to yield net gains. Potential savings in, for example, administrative costs are likely to be offset by opposite effects for other domains. Past attempts at empirical assessment have been bedeviled by endogeneity—which municipalities amalgamate is typically nonrandom—creating a danger of bias. We exploit the particular characteristics of a recent Danish reform to provide more credible difference-in-differences estimates of the effect of mergers. The result turns out to be null: cost savings in some areas were offset by deterioration in others, while for most public services jurisdiction size did not matter at all. Given significant transition costs, the finding raises questions about the rationale behind a global movement that has already restructured local government on almost all continents.

(Se även här ett litet mer populärt hållet inlägg av Blom-Hansen med flera, som har en eventuellt något mer förhoppningsfull syn på möjligheterna till besparingar av sammanläggningar). Det danska resultatet påminner inte så lite om det Linze Schaap och Karsten Hansen iakttar i sin översikt av reformer nederländerna: ”amalgamations have consistently not produced the increase in the system capacity of local government that policymakers anticipate and that scale economies should not be taken for granted.” En något mer optimistisk syn, men uppriktigt sagt inte särskilt mycket, kan skymtas i Allers och Geertmas studie.

”Make svenska kommuner great again” – med eftertanke
För ett så långt inlägg, får medges att poängerna jag vill göra både är små och förnumstiga: 1/ frivilligheten att ingå i sammanläggningar är ingen tokig idé; av olika skäl ska tvång undvikas; och 2/ man bör tänka igenom ett par varv vad det är man tror man uppnår med sammanläggningen; och därför också särskilt fundera igenom var sammanläggningar kan ha bäst chans att få långsiktigt lyckade utfall. Varför? Jo, vi tycks med hyfsat hög säkerhet kunna säga att vi förlorar på gungorna (demokratin kommer att påverkas negativt av en sammanläggning), samtidigt som det inte verkar vara alldeles säkert om vi tar igen det på karusellerna (det tycks i vart fall inte finnas någon automatik i besparingarna och de administrativa effektivitetsvinsterna som följer av sammanläggningar).

***

Intresserad av frågan? I olika författarkonstellationer finns mina synpunkter på eventuella framtida strukturreformer på kommunområdet att läsa på flera ställen som finns fritt tillgängligt online, t.ex.:

_____________________________
* Belysande citat från nämnda studier:

”Sammantaget, när det gäller kommunstorlek, förefaller små kommuner fungera bättre ur demokratisynpunkt än stora” (Nielsen 2003: 193)

”Denna artikel visar att kommunstorleken spelar roll för graden av överensstämmelse mellan väljares och politikers preferenser samt politikernas kännedom om vilken politik deras väljare efterfrågar. Skillnaden mellan politikers och väljares uppfattning om huruvida kommunala skatter och utgifter bör öka eller minska är mindre i små kommuner än i stora kommuner. Vidare har politikerna en mer korrekt uppfattning om väljarnas preferenser i mindre kommuner. Dessa resultat ger stöd åt hypotesen att bildandet av större kommuner sker på bekostnad av den lokala demokratin.” (Dahlberg med flera 2005: 33).

[Det är tydligt] att mindre kommuner kommer sämre ut oavsett vilken demokratisyn man knyter an till. En representativ demokrati fungerar bättre vilket kan ses t.ex. av partimedlemskap, av att man har en klar bild av partiernas ståndpunkter och av intresse för valutgången. Deltagardemokratin har också bättre förutsättningar i mindre kommuner vilket kan utläsas t.ex. av kontakter med tjänstemän och med politiker” (Johansson 2007: 55).

One thought on “Är sammanläggningar av kommuner svaret på kommunsektorns problem?

  1. Lite är det väl som fusioner inom näringslivet – de är framgångsrika i ett fåtal fall, i de flesta ökar bara problemen, se https://www.svd.se/expert-darfor-blir-fusioner-fiaskon. Egentligen är det besynnerligt att folk tror att en svag verksamhet plus en svag verksamhet blir en stark.

    I länder som Schweiz och Frankrike får kommuner vara hur små de vill, och om de upplever sig som alltför små har de all frihet att samarbeta. De gör det också; i Frankrike finns t.ex. både communautés, cantons och pays som gör sånt som kommuner gör i Sverige. På så vis upprätthåller små lokala enheter en politisk existens och handlingsnivå, som de kan utnyttja när de behöver.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut / Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut / Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut / Ändra )

Google+ photo

Du kommenterar med ditt Google+-konto. Logga ut / Ändra )

Ansluter till %s