Lucka # 12: EU:s dubbla röst i utrikespolitiken

Detta är ett gästinlägg författat av Lisbeth Aggestam och Markus Johansson docent och forskare i statsvetenskap vid Göteborgs universitet. Inlägget bygger på deras nyligen publicerade artikel ”The Leadership Paradox in EU Foreign Policy(Journal of Common Market Studies).

***

Europeiska Unionen har under de senaste åren upplevt upprepade kriser, inte bara internt i form av finanskrisen och Brexit, utan även sådana som berör EU:s utrikes relationer så som migrationskrisen och den ryska aggressionen på Krim och i östra Ukraina. Behovet inom EU att på utrikespolitikens område formulera gemensamma svar och agera gemensamt – att tala med en röst – har vid upprepade tillfällen formulerats, exempelvis i det senaste Lissabon-fördraget, och i EU:s globala strategi som presenterades tidigare i år. Det kan ses som ett uttryck för EU:s växande ambitioner som global aktör på den internationella spelplanen, men också som en lösning på det kollektiva handlandets problem.

För att stärka möjligheterna att få de 28 medlemsstaterna att tala mer samstämmigt gjordes i Lissabonfördraget en formell delegering av flera viktiga ledarskapsfunktioner till EU:s höga representant i utrikesfrågor och säkerhetspolitik, och den europeiska utrikestjänsten (EEAS).

Den här delegeringen utgör emellertid en paradox, eftersom medlemsstaterna samtidigt varit noga med att behålla kontroll över det här, för nationalstaten, centrala politikområdet, exempelvis genom att beslutsfattande i de flesta fall kräver enhällighet bland medlemsstaterna. Vad den här paradoxen innebär för den höga representantens och utrikestjänstens möjligheter att bedriva ett effektivt ledarskap inom utrikespolitiken är därför en central fråga.

I det här inlägget presenterar vi några korta resultat från en telefonenkätundersökning, samt ett antal uppföljningsintervjuer, som vi genomförde våren 2016 med personer som arbetar med EU:s utrikespolitik inom EU:s institutioner. Vi inkluderar här representanter från EU:s medlemsstater och från utrikestjänsten i Bryssel. Vi tittar särskilt på huruvida det finns skilda uppfattningar om vilken roll som den höga representanten och utrikestjänsten spelar i EU:s utrikespolitik, samt huruvida medlemsstaterna själva utmanar det här ledarskapet. För att förstå varför det här är viktigt behöver vi först klargöra vad vi menar med ledarskap.

Ledarskap förstås ofta som en institutionell topp-position, så som partiledare, ordförande, generaldirektör eller liknande. I den här meningen kan vi redan se att den höga representanten och utrikestjänsten har vissa ledarskapsfunktioner. Men vi menar att detta är otillräckligt, och att ledarskap inte kan existera utan att det finns följare, vilket implicerar att ett effektivt ledarskap bygger på att följarna uppfattar ledaren som legitim. Man kan förstå det här utifrån att det kan finnas olika förväntningar och uppfattningar om vilken roll en institutionell ledare ska anta. Om de här uppfattningarna och förväntningar skiljer sig alltför mycket åt mellan exempelvis ledaren själv och dess följare, så innebär det svårigheter för en ledare att få bred legitimitet i utförandet av sin roll. Ledarskap bygger därför på social interaktion mellan ledaren och följarna. Om det dessutom är så att andra aktörer än ledaren själv utför ledarskapsfunktioner kan det tolkas som att det formella ledarskapet utmanas.

I huvudsak har den höga representanten och utrikestjänsten delegerats fem formella ledarskapsfunktioner i Lissabonfördraget: 1) att komma med förslag; 2) att vara mötesordförande; 3) att koordinera medlemsstaterna och institutionerna; 4) att implementera beslut; och 5) att representera EU gentemot tredje parter. När vi har frågat representanter för medlemsstaterna och utrikestjänsten om vilken av de här uppgifterna som de uppfattar som viktigast framkommer några väsentliga skillnader. Representanter för medlemsstaterna lägger större vikt vid funktioner relaterade till utförande, som att implementera beslut och att representera EU externt. Representanter från utrikestjänsten ser istället en viktigare funktion i att komma med förslag, och på så vis aktivt styra EU:s agenda. Det finns också en viss kamp om ledarskapsrollen, där det finns exempel på hur medlemsstaterna själva har tagit möjligheten att utöva ledarskapsfunktioner inom utrikespolitiken, exempelvis under Ukrainakrisen där framförallt Frankrike och Tyskland antog ledande roller i det som kallats för Normandie-formatet. I praktiken fungerade de här länderna där som representanter för EU i samtalen med Ryssland och Ukraina. Den här typen av åsidosättande av den höga representanten och utrikestjänsten utgör, i linje med vår förståelse av ledarskap, ett hinder för utövandet av ett effektivt och legitimt ledarskap.

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Google-foto

Du kommenterar med ditt Google-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

Ansluter till %s