Bör bilden av en (generellt sett) självständig svensk förvaltning revideras?

Regeringen kan … styra hur myndigheterna ska arbeta. Men regeringen får aldrig styra över hur myndigheten använder lagarna. I många andra länder har ett statsråd makt att direkt ingripa i myndigheternas löpande arbete. I Sverige är det inte så. Detta brukar kallas att vi har förbud mot ministerstyre (regeringen.se)

Sverige beskrivs som ett land med förhållandevis självständiga myndigheter och därmed relativt lågpolitiserad förvaltning. Att ha en markerad bodelning mellan politik och förvaltning är en bra sak. Mycket tyder på att det följer en rad godsaker av att hålla politiker på armlängds avstånd från tjänstemännen, deras implementering av lagar liksom rekryteringen av dem (samt deras karriärmöjligheter i övrigt, se t.ex. Dahlström & Lapuente 2017). Länder som kännetecknas av lågpolitiserad och självständig förvaltning fungerar i regel bättre än länder präglade av motsatsen.

I det här inlägget ska jag försöka presentera en preliminär, lätt ofärdig tanke. Den går ut på att ifrågasätta bilden av Sverige som ett land där vi som regel har en tydligt markerad bodelning mellan politik och förvaltning. För att summera slutklämmen: Visst, i allt väsentligt är bilden korrekt när vi har blicken riktad mot den statliga nivån, och förhållandet mellan regering och myndigheter. Men, i en så ”bottentung” stat, så rejält decentraliserat land som Sverige trots allt är, pågår väldigt mycket av välfärdsstatens action på kommunnivån. Och här är intrycket att bodelningen mellan politik och förvaltning alls inte är lika skarp. För full transparens, poängen jag gör är rejält inspirerad av Olof Petersson, som för 20 år sedan slog fast att

[Kommunerna] saknar statsförvaltningens tradition av boskillnad mellan politik och förvaltning. [Betoningen] på flexibla och informella arbetsformer gör att rättssäkerhet och ansvarsutkrävande riskerar att hamna i andra hand

Den viktigaste slutsatsen? Att gränserna mellan politik och förvaltning är mer dimmiga och upplösta på lokalnivån jämfört med riksnivån är ur rättssäkerhets-, förtroende- och antikorruptionsperspektiv, mycket olyckligt.

***

Premissen för hela argumentet är förstås att de svenska kommunerna är extremt viktiga i samhällsorganisationen. I internationella jämförelser kommer vi alltid i topp vad gäller kommunernas kompetens, kapacitet och autonomi (se t.ex. här, s. 69, 75). Av landets cirka 1,6 miljoner offentliganställda jobbar över hälften (55 procent) i kommunerna. Kommunerna ansvarar dessutom för kärnområden inom den svenska välfärdsstaten som brukar rankas som viktiga av väljarna, t.ex. förskola, grundskola, gymnasium, äldreomsorg, social omsorg (ekonomiskt bistånd/individ och familjeomsorg). Kommuner ansvarar också för saker som kommuninvånarna ofta tar för givna ska fungera, som vatten- och avfall, allmännyttig bostadsförsörjning, gator och parker/lekparker. Till detta kommer områden som är viktiga för företagsklimatet – och inte sällan associeras med korruptionsrisker: massor av upphandling, markplanering, bygglov, tillsyn, inspektion, tillståndsgivning inom avgränsade områden. Just här vill vi att saker inte ska politiseras, att ingen ska favoriseras, att beslutsfattandet fungerar opartiskt.

***

Vad finns det för skäl att tro att gränserna mellan politik och förvaltning är mer uppluckrade i kommunpolitiken än i rikspolitiken? ”Smoking guns” saknas inte. Bara de gångna veckornas rapportering från kommunsektorn har bl.a. vittnat om hur en kommunstyrelseordförande rundat sin kommunchef och ”duttar i småfrågor, avbryter tjänstemännens dagliga arbete och försöker detaljstyra dem på olika sätt.”; att samme KsO anklagats för att skapa arbetsmiljöproblem i ute i förvaltningen, med bl.a. följden att kommunchefen tagit timeout från arbetet. I en annan kommun skickades en utbildningschef hem, när den politiska ledningen inte hade förtroende för vederbörande då denne motsatte sig ytterligare besparingskrav, bl.a. med argumentet att när man arbetar i lagstyrda verksamheter så kan man inte spara och tulla på kvaliteten hur mycket som helst. (I en absurd twist på denna historia, avgick sedan nämndpolitikerna för att de saknade förtroende för förvaltningen…).

Jag lever med ena foten i kommunvärlden och träffar på regelbunden basis kommunanställda och politiker, och kan intyga att sådana storys inte är undantag – berättelser som går i denna riktning är alls icke ovanliga. Till bilden ska läggas att en undersökning i tidningen Chef visat att kommunchefer sitter allt kortare på sina poster och att det skett en rejäl ökning i andelen chefer som upplever att de får kicken på grund av samarbetsproblem med politiken (23 procent uppgav detta som skäl år 1995, 33 procent år 2015). Det tycks också som om chefskarusellerna snurrar snabbare i samband med valår, eller som det uttrycktes av Juseks vd Magnus Hedberg med flera: ”kommundirektörerna [är] opolitiska tjänstemän och den höga omsättningen direkt efter ett val är uppseendeväckande”.

***

Om man nu accepterar att det är viktigt med en förhållandevis självständig förvaltning, och det samtidigt är så att problemen med politiserade förvaltningar är större i kommuner än på riksnivån, var ska vi söka förklaringarna till det? Det här är lite work-in-progress, det medges, men låt mig föra fram en huvudmisstänkt till denna omständighet:

I litteraturen om goda styrelseskick, har en bestämd ström i denna forskning lärt oss att stater som utvecklade en förhållandevis stark, effektiv och rättssäker weberiansk typ av byråkrati innan den parlamentariska demokratin fick sitt genombrott, återfinns de minst politiserade och minst korrupta förvaltningarna (t.ex. D’Arcy et al 2015). Och som Bo Rothstein i olika sammanhang visat, var det detta som skedde i Sverige. Men, som t.ex. Stig Montin och Jan Olsson påpekat, gäller detta inte riktigt våra primärkommuner. Här kom de förtroendevalda först, därefter tjänstemännen och förvaltningens professionalisering i samband med våra omfattande kommunreformer 1952–1974 (se också Wångmar 2013, som visar på utbredd korruptionsproblematik i svenska kommuner under mellankrigstiden). Köper vi de argument som utvecklas av t.ex. D’Arcy med kolleger samt implikationerna av Rothsteins idé om hur ”Quality of Government” uppnås, kan denna historiska omständighet haft långtgående implikationer för relationen mellan politik och förvaltning i svenska kommuner.#

Den här historiska omständigheten speglades länge, länge i kommunallagen. Trots att 55 procent av alla offentliganställda arbetar i offentlig sektor, fanns denna enorma tjänstemannaapparat inte omnämnd i kommunallagen fram till och med den nya lagstiftning som började gälla år 2018. Innan dess reglerades bara den delen av organisationen som rörde de folkvalda. Detta har utgjort en förutsättning för såväl otydligt ledarskap samt otydlig gränsdragning i kommunsektorn mellan politik och förvaltning, en poäng som eftertryckligt underströks i en debattartikel undertecknad av Kommundirektörsföreningen och Jusek år 2014 (inför arbetet med revideringen av kommunallagen).* I utredningen som sedan föregick revideringen av kommunallagen uppmärksammades mycket riktigt att bristen på reglering om var gränsen går mellan det politiker och tjänstemän leder till oklarheter och bidra till konflikter mellan dessa grupper om vem som bär ansvar för vad (SOU 2015:24, s 275).+

***

Något bör nog göras för att ytterligare reglera relationen (och förstärka bodelningen) mellan politik och förvaltning i primärkommunerna. För, min misstanke är att den oklara gränsdragningen mellan politik och förvaltningen i kommunerna skulle kunna bidra till att begripliggöra det något märkliga faktum att vi i Sverige – till skillnad från nästan hela övriga världen – misstror kommunnivån i något större utsträckning än vad vi misstror riksnivån, samt tror att korruption är mer utbrett i kommuner jämfört med i staten.

____________________________________

# I sin recension av Erik Wångmars bok, tangerar sociologen Apostolis Papakostas en liknande historisk förklaring till kommunernas (presumtiva) problem med politisering och (relativa) korruptionsproblematik, när han ger sin syn på varför kommuner är särskilt riskutsatta: ”Kommunerna har många kontaktytor med medborgarna och mer transaktioner med marknader och andra ekonomiska intressen. I grund och botten är de också historiskt framväxta som föreningar utan de relativt klara maktåtskillnadsprinciper som existerar på den statligt-politiska nivån (t ex en åtskillnad mellan exekutiv makt och revision)”

* Sedan 2018 har alltså en ändring gjorts, där åtminstone direktören/kommunchefen finns inskriven – 7 kap, 2§: ”Styrelsen ska i en instruktion fastställa hur direktören ska leda förvaltningen under styrelsen. Instruktionen ska också fastställa direktörens övriga uppgifter”.

+ (Ed. – tack för förtydligandet, Olof P.): Har fått synpunkter på att det möjligen är oklart/allt för underförstått, och bör därför skriva det rakt ut: den nuvarande lagstiftningen ser alltså ut på det här viset. När det gäller statens tillämpning av lagar och myndighetsutövning, får politikerna inte lägga sig i myndigheternas beslut (se RF 12:2); medan kommunpolitikerna ska fatta sådana beslut i kommunerna (KL 6:38)

En tanke på “Bör bilden av en (generellt sett) självständig svensk förvaltning revideras?

  1. Nu verkar det mesta handla om kommunerna, men på riksplanet finns en del myndigheter som är ansvariga direkt inför riksdagen, inte gentemot regeringen. Det borde anses positivt och kanske utvidgas (osäkert om det är en framkomlig väg).
    Vad det handlar om kommuner, hur hantera en kommun som vil handa X ton potatis för skolbespisning och dito för åldringsvården, men måste ta hänsyn till eventuella portugisiska potatisodlare, som också lämnar in offerter?

Kommentera

Fyll i dina uppgifter nedan eller klicka på en ikon för att logga in:

WordPress.com Logo

Du kommenterar med ditt WordPress.com-konto. Logga ut /  Ändra )

Google-foto

Du kommenterar med ditt Google-konto. Logga ut /  Ändra )

Twitter-bild

Du kommenterar med ditt Twitter-konto. Logga ut /  Ändra )

Facebook-foto

Du kommenterar med ditt Facebook-konto. Logga ut /  Ändra )

Ansluter till %s