Demokrati och storregioner

Detta gästinlägg är författat av Lennart Nilsson, docent i offentlig förvaltning och verksam som seniorforskare vid SOM-institutet, Göteborgs universitet. Inlägget bygger på tidigare artiklar av författaren i samma ämne, senast rapporten Regionerna och den svenska flernivådemokratin (SOM-rapport 2016:25) och kapitlet Medborgarna och politikerna tycker om regionfrågan publicerad i boken Ekvilibrium (2016) Ohlsson, J, Oscarsson, H och Solevid, M red. SOM-institutet, Göteborgs universitet.

Strukturförändringar som innebär sammanslagningar och etablerandet av nya befolkningsmässigt och geografiskt utvidgade självstyrelseenheter i hela landet kan normalt inte genomföras genom en renodlad nedifrån och upp process (Sandberg 2009). Om det funnits krav på godkännande av indelningsändringar genom folkomröstningar hade storkommunreformen och kommunblocksreformen inte kunnat genomföras (Nilsson och Westerståhl 1997). Detsamma gäller bildandet av Västra Götalandsregionen (Malmström 1994 och 1998). Däremot har initiativ till kommundelningar och motstånd mot sammanslagningar oftast tagits av grupper i berörda områden och i flera fall manifesterats i opinionsundersökningar eller folkomröstningar.

Samtidigt är en uppifrån och ned strategi förenad med politiska risker beroende på att medborgare med en stark identitet i olika delar av landet kan påverkas i sitt partival av indelningsfrågan. I regionfrågan är det emellertid fråga om två perspektiv, dels en decentralisering från staten dels överförande av uppgifter från de tidigare självstyrelseenheterna.

Införandet av storregioner är en av statsmakterna initierad fråga som idag drivs uppifrån till skillnad från bildandet av Västra Götalandsregionen och Region Skåne på 1990-talet. Av direktiven framgår klart att Sverige skall delas in i väsentligt färre län och landsting (Dir. 2015:77, Ny indelning av län och landsting). För tre av de nya storregionerna skall enligt indelningskommitténs förslag dessutom beslut fattas före valet 2018 när det gäller länsindelningen och den nya indelningen i landsting skall gälla från 2019-01-01 (SOU 2016:48). Det begränsar möjligheterna för en demokratisk förankring, vilket gör att regionaliseringsprocessens demokratiska legitimitet kan ifrågasättas. Det är därför inte överraskande att lokala protestaktioner med krav på folkomröstningar vuxit fram i olika delar av landet. Läs mer

Politisk biologi

Det är dagen efter att du förlöst ditt andra barn. Din mage värker, dina bröstvårtor är såriga, du har blodiga avslag och barnet gråter. Skulle du då vilja ha besök från riksmarskalken, riksdagens talman och Sveriges statsminister, som ska förhöra sig om huruvida ditt nyfödda barn verkligen är ditt? Det fick kronprinsessan Victoria uthärda häromdagen, i en av de många absurda detaljerna som hör till en kunglig födsel.

I monarkin förenas det officiella och det kroppsliga. I filmen om den engelska Elizabeth I (regent 1558-1603) protesterar en kammarjungfru när en minister vill inspektera drottningens sänglakan. ”Drottningens kropp tillhör inte längre henne själv” blir svaret – den är en essentiell del av statsapparaten. En av monarkens viktigaste uppgifter är nämligen att avla en arvinge, och för drottningar till regerande kungar den överlägset viktigaste. Elizabeths far Henry VIII gifte sig sex gånger i sina försök att få en son, och halshögg två av sina fruar när de misslyckats med uppgiften. ”A royal lady is a royal vagina”, som författaren Hilary Mantel krasst uttryckt det.

Läs mer

Om fullmäktiges svaga ställning och varför 2014 års Demokratiutredning inte föreslår en lösning

Det här är ett gästinlägg av Daniel Lindvall, huvudsekreterare i 2014 års demokratiutredning.

***

Den offentliga makten i vår demokrati utövas genom ett representativt styrelseskick och beslutsfattandet ska enligt regeringsformen ske i folkvalda församlingar. I den lokala demokratin är fullmäktige det högsta beslutande organet. I verkligheten har dock fullmäktigeledamöterna lite att säga till om. Fullmäktige kan bäst beskrivas som en registreringsinstans där ledamöterna tar ställning till förslag som har förhandlats färdigt i styrelsen, nämnderna eller i förmöten mellan de styrande partierna. Den egentliga makten finns alltså snarare hos indirekt valda politiker än hos folkvalda.

Denna klyfta mellan hur den lokala demokratin fungerar i praktiken och hur den ska fungera enligt regeringsformen har varit föremål för ett flertal tidigare utredningar (t.ex. Lokaldemokratikommittén SOU 1993:90 och Kommundemokratikommittén SOU 2001:48). Fullmäktige har traditionellt haft en svag ställning, men det finns också studier som visar på att makten under senare år har ytterligare förskjutits från de folkvalda till de indirekt valda. En enkätstudie av folkvalda kommunpolitiker, som SCB genomförde under 2015, visar att 97 procent av ledamöterna ansåg att fullmäktige borde ha mer makt. Nära varannan ledamot upplevde att de inte fick genomslag för sina argument i fullmäktige och var fjärde avhoppad ledamot menade att känslan av att fullmäktige saknade makt hade påverkat deras beslut att lämna sitt uppdrag. Det var 90 procent av ledamöterna som svarade att det var kommunstyrelsens ordförande som hade mest inflytande och de flesta ansåg att dennes makt borde minska. Denna maktordning beskrivs också utförligt av David Karlsson och Mikael Gilljam i en rapport skriven för Demokratiutredning (Karlsson David, Gilljam Mikael, Den lokala demokratins utmaningar, i forskarantologin till Låt fler forma framtiden SOU 2015:96).

Det finns flera orsaker till att kommunens folkvalda församling saknar inflytande. Politiken har blivit mer komplex och tidskrävande. Besluten bereds av heltidsarvoderade förtroendevalda (kommunalråden) tillsammans med tjänstemännen. Avvecklingen av facknämnder och nya organisationsideal, såsom New Public Management, har lett till att fler frågor och exekutiva maktresurser har flyttats till styrelsen och tjänstemännen. Allt färre förtroendevalda har fått ansvar för allt fler frågor. De politiska koalitioner som styr i flera kommuner leder också till att flera beslut fattas genom politiska uppgörelser utanför fullmäktige.

Fullmäktiges svaga ställning är ett problem eftersom det leder till att de folkvaldas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande blir lidande. För enskilda medborgare kan det vara svårt att få grepp om vem som faktiskt har det politiska ansvaret i den kommunala politiken. Karlsson och Gilljam, liksom flera andra kommunforskare, menar också att beslutsfattandet i kommunerna ofta sker enligt en informell ordning. Trots att en grundläggande princip för den kommunala demokratin är att besluten ska fattas kollektivt har kommunstyrelsens ordförande en maktposition som är jämförbar med de direktvalda borgmästare som styr i flera europeiska städer.

Det förslag om försöksverksamhet med majoritetsstyre eller s.k. kommunparlamentarism som fördes fram av Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) skulle kunna vara ett sätt att stärka fullmäktiges ställning och skapa en tydligare ordning (läs Gissur Erlingsson tidigare inlägg om detta). Förslaget innebär att styrelsen ska utgöras av ledamoter från den styrande majoriteten. Därmed synliggörs politiska skiljelinjer och det blir tydligt vem som faktiskt har det politiska ansvaret. Även om oppositionens insyn och direkta delaktighet i beslutsfattandet minskar, skulle fullmäktige, i likhet med riksdagen, få en roll att granska styrelsens maktutövning och en möjlighet att utkräva ansvar genom att väcka misstroendevotum. Förslaget är intressant, men utredningens egen enkät visar att det är ytterst få kommuner och landsting som är intresserade av att införa majoritetsstyre ens på försök.

Ett liknande förslag förs fram av Karlsson och Gilljam i en rapport till Demokratiutredningen. De föreslår att ett slags konstitutionsutskott bör införas i kommunerna, som kontinuerligt ska kunna följa upp styrelsens och nämndernas arbete och lämna förslag om en misstroendeförklaring om dessa missköter sina uppdrag. Det skulle kunna bidra till att öka transparensen i politiken och göra det tydligare att styrelsen och nämnderna är ansvariga inför fullmäktige. Även detta förslag är intressant, men vår analys visar att det inte i alla avseenden är lämpligt att införa en parlamentarisk ordning i den lokala demokratin.

Med en möjlighet till misstroendeförklaringar skulle kommunpolitiken bli mer konfliktbetonad och det politiska styret skulle kunna bli instabilt, i synnerhet mot bakgrund av att ett stort antal kommuner idag styrs av relativt svaga partikoalitioner. En misstroendeförklaring som inte är kopplad till en särskild granskningsfunktion, såsom revisionsberättelsen, skulle kunna missbrukas av partier vars motiv är att obstruera snarare än att utkräva ansvar. Det skulle på längre sikt kunna skada förtroendet för den lokala demokratin. När vi förde frågan på tal i de samråd som vi hade med förtroendevalda i kommuner och landsting var de flesta också kritiska till idén.

Frågan om fullmäktiges granskning och ansvarsutkrävande berör dessutom den kommunala revisionen, som är en annan omdebatterad fråga i kommunpolitiken. Revisionen ger fullmäktige möjlighet att granska maktutövningen och fullmäktige kan utifrån revisionsberättelsen utkräva politiskt ansvar från en styrelse eller nämnd. Om man, såsom Karlsson och Gilljam föreslår, inrättar ett kommunalt konstitutionsutskott med befogenhet att ställa nämnder och styrelsen till svars skulle dess funktion troligen överlappa och möjligtvis påverka revisionens roll.

Möjligen skulle en lösning vara att skapa två olika granskningsfunktioner med tydligt särskilda mandat; en mer opolitisk revision och en politisk granskning under fullmäktige (jämför med Riksrevisionen och Konstitutionsutskottet). Då skulle revisionens professionalitet och opartiskhet kunna stärkas samtidigt som fullmäktige får en uttalad roll att granska och utkräva ansvar. Att ge sig i kast med en sådan teknisk och politisk komplex reform var en fråga som Demokratiutredningen varken hade i uppdrag eller tid att utreda.

Vi närmade oss problemet med fullmäktiges svaga ställning, men insåg att förslag om att ge fullmäktige maktbefogenheter som hör till ett nationellt parlament kräver noga överväganden. Vi konstaterar att problemet med de maktlösa folkvalda församlingarna kvarstår liksom bristerna i ansvarsutkrävandet och insynen. Detta bör vara en fråga för framtida forskning och utredning samt för politisk diskussion, inte minst av partierna i fullmäktige. De resonemang vi för i betänkandet kan förhoppningsvis ses som en fördjupad ingång till den fortsatta diskussionen.

Anarki i praktiken

”Varför kan vi inte vara mer som pingvinerna och inte ha en välfärdsstat?” löd en tweet jag såg igår. Ett svar på tweeten ifrågasatte om vi skulle ha någon stat alls, och om vi ska följa pingvinernas exempel blir det nog ingen stat enligt gängse definition, eftersom den utgår från att statens myndigheter är de enda som har rätt att bruka våld på statens territorium. Vad jag förstår har pingvinerna ingen polis. Men Macaronipingvinerna har dock gemensam barnpassning så de verkar ha viss välfärd utan stat.

Aversion mot staten är vanligt hos libertarianer som vill maximera frihet och minska förtryck från ovan. Staten liknas som jag tidigare skrivit om i statsvetenskap ibland vid en maffiaorganisation, som bedriver beskyddarverksamhet mot sina medborgare. Staten erbjuder skydd mot yttre fiender i utbyte mot skatt, och det är inte frivilligt att välja bort skyddet (utan att flytta). It’s an offer you can’t refuse.

Samtidigt tyder all erfarenhet på att det är hälsosammare att leva under förtryck än under total anarki. Förväntad livslängd är lägst i världen där staten har brutit samman, som i Somalia (53 år) eller Centralafrikanska republiken (51 år). Det kan jämföras med världens hårdaste diktatur Nordkorea, där nyfödda förväntas leva 70 år, något längre än i Ryssland.

Läs mer

Konventionens makt

Internationella lagar och konventioner har blivit stridsfrågor i den nuvarande flyktingkrisen. Själva flyktingbegreppet regleras av FN:s flyktingkonvention som merparten av världens länder skrivit under; en av hörnstenarna i EU:s flyktingpolitik är Dublinförordningen som reglerar i vilket EU-land en flyktings asylansökan ska prövas.

Flera jurister har varit aktiva i debatten om vad Sverige kan och inte kan göra enligt internationell och nationell lag. De kan naturligtvis oändligt mycket mer än mig om hur lagstiftningen ser ut, men som statsvetare blir jag ibland förvånad över perspektivet på internationell rätt som något som står över stater och människor.

I vardagen gör den naturligtvis det, men lagar har ingen inneboende kraft som kan tvinga människor att agera i enighet med dem. De fungerar därför att de koordinerar vårt beteende. Låt säga att hela Sverige i detta nu bestämde sig för att köra på vänster sida av vägen. Polisen skulle inte gripa dem som körde på fel sida; domare och nämndemän skulle inte fälla lagbrytare. I samma ögonblick vore lagen om högertrafik verkningslös, ett meningslöst dokument.

Läs mer

Nämndemännens vara eller icke vara

En ny studie från nationalekonomen Linna Martén visar att den politiska färgen på nämndemännen i migrationsdomstolarna påverkar hur de dömer. Den som fått avslag på sin asylansökan kan få den prövad igen, av en domare och tre nämndemän. Studien visar att när Sverigedemokratiska nämndemän är med minskar chansen att få asyl, medan den ökar om nämndemännen nominerats av Kristdemokraterna, och även Miljöpartiet och Vänsterpartiet i mindre utsträckning.

Tanken med systemet är alltså inte att den politiska bakgrunden ska spela in. Nämndemännen lottas till ärendena, och det blir alltså en slumpfaktor som spelar in i asylavgörandet.

Nämndemannasystemets vara eller icke vara har därför diskuterats under dagen. För den som vill ha mer information om hur både domare och nämndemän ser på systemet som sådant rekommenderas en masteruppsats av Elin Cronholm som tidigare år lades fram vid Uppsala Universitet. I uppsatsen redovisas resultaten från en enkät med över 2000 personer, både nämndemän och domare.

Föga förvånande visar resultaten att nämndemännen själva är mycket positiva till systemet, närmare bestämt 90 procent. De lagfarna domarna är dock inte lika förtjusta. Omkring 40 procent är negativa eller mycket negativt inställda till systemet. Bland icke ordinarie domare, till exempel tingsnotarier och fiskaler, är en majoritet, 55 procent, negativa.

Båda grupperna anser att den främsta fördelen är att nämndemännen för in bredare perspektiv och livserfarenheter. En intressant skillnad är dock synen på vad systemets största nackdel är. Enligt nämndemännen själva så är det brist på juridisk kunskap, vilket 24 procent anger. Hela 73 procent av de lagfarna domarna anser istället att det största problemet är subjektivt beslutsfattande – något som lär späs på av Marténs studie.

Men det är inte helt lätt att reformera nämndemannasystemet. En av domarna I Cronholms studie uttrycker det såhär: ”med nämndemannasystemet är det som med demokrati; det är inte något bra system, men så länge ingen kommer på ett bättre, så får vi nöja oss med det”. Hela uppsatsen finns här.

Hur borgerligt hann Sverige bli under Reinfeldt?

Idag presenterar Stefan Löfven sin regeringsförklaring, och startskottet går för den nya rödgröna regeringen. Kommer det innebära en kursomläggning för Sverige? Ja och nej. När jag föreläser om demokrati är en av frågorna jag brukar ta upp om det spelar någon roll vilket parti vi röstar på. Svaret känns självklart, men internationella jämförelser tenderar, förvånande nog, att inte hitta så stora systematiska skillnader mellan vänster- och högerregeringar.

Troligen beror det på flera saker. Vad som är vänster och höger skiljer sig mycket mellan länder. Men regeringar begränsas också av historien i sitt handlingsutrymme. En ny regering tar vid där den andra slutar, och kan inte direkt riva upp allt de andra gjort. Det blir tydligt idag: Stefan Löfven har som bekant lovat att till exempel inte ta bort de stora sänkningar av inkomstskatten som alliansregeringen genomfört, och i veckan blev det också klart att sänkningen av restaurangmomsen blir kvar.

På samma sätt har Sverige inte förvandlats till en nyliberal nattväktarstat under de senaste åtta åren. De offentliga utgifterna är fortsatt höga, och välfärdsstaten omfattande. Likväl har det genomförts betydelsefulla förändringar.

Läs mer