Bör högre tjänstemän bo i kommunen de jobbar i?

Detta inlägg är en vidareutveckling av en krönika jag publicerade i Södermanlands Nyheter i slutet av augusti förra året. Det har fått lite förnyad aktualitet på grund av en pågående debatt i Jämtlands län, om kommunchefers val av bostadsort.

***

Åtminstone för en maniskt kommunintresserad person, har det förts en spännande, principiell debatt i Jämtlands län såhär i början av året. Det har nämligen visat sig att endast två av länets kommunchefer är skrivna i den kommun de arbetar i. Den mediala vinkeln har varit att kommunerna därigenom ”går miste om hundratusentals kronor i skatteintäkter varje år för att kommunchefen är bosatt i en annan kommun.”

Den här sortens debatt är ingalunda ny. Förra våren blossade en liknande debatt upp i Gävleborgs län. En kartläggning där visade att 4 av länets 10 kommunchefer inte bodde i kommunen de arbetade i. Den allmängiltiga fråga som ställdes här var: är detta verkligen optimalt? Frågan rör, menar jag, inte bara kommunchefer. Den kan ställas i förhållande till, och berör, alla chefstjänstemän i landets samtliga kommuner. Läs mer

Om fullmäktiges svaga ställning och varför 2014 års Demokratiutredning inte föreslår en lösning

Det här är ett gästinlägg av Daniel Lindvall, huvudsekreterare i 2014 års demokratiutredning.

***

Den offentliga makten i vår demokrati utövas genom ett representativt styrelseskick och beslutsfattandet ska enligt regeringsformen ske i folkvalda församlingar. I den lokala demokratin är fullmäktige det högsta beslutande organet. I verkligheten har dock fullmäktigeledamöterna lite att säga till om. Fullmäktige kan bäst beskrivas som en registreringsinstans där ledamöterna tar ställning till förslag som har förhandlats färdigt i styrelsen, nämnderna eller i förmöten mellan de styrande partierna. Den egentliga makten finns alltså snarare hos indirekt valda politiker än hos folkvalda.

Denna klyfta mellan hur den lokala demokratin fungerar i praktiken och hur den ska fungera enligt regeringsformen har varit föremål för ett flertal tidigare utredningar (t.ex. Lokaldemokratikommittén SOU 1993:90 och Kommundemokratikommittén SOU 2001:48). Fullmäktige har traditionellt haft en svag ställning, men det finns också studier som visar på att makten under senare år har ytterligare förskjutits från de folkvalda till de indirekt valda. En enkätstudie av folkvalda kommunpolitiker, som SCB genomförde under 2015, visar att 97 procent av ledamöterna ansåg att fullmäktige borde ha mer makt. Nära varannan ledamot upplevde att de inte fick genomslag för sina argument i fullmäktige och var fjärde avhoppad ledamot menade att känslan av att fullmäktige saknade makt hade påverkat deras beslut att lämna sitt uppdrag. Det var 90 procent av ledamöterna som svarade att det var kommunstyrelsens ordförande som hade mest inflytande och de flesta ansåg att dennes makt borde minska. Denna maktordning beskrivs också utförligt av David Karlsson och Mikael Gilljam i en rapport skriven för Demokratiutredning (Karlsson David, Gilljam Mikael, Den lokala demokratins utmaningar, i forskarantologin till Låt fler forma framtiden SOU 2015:96).

Det finns flera orsaker till att kommunens folkvalda församling saknar inflytande. Politiken har blivit mer komplex och tidskrävande. Besluten bereds av heltidsarvoderade förtroendevalda (kommunalråden) tillsammans med tjänstemännen. Avvecklingen av facknämnder och nya organisationsideal, såsom New Public Management, har lett till att fler frågor och exekutiva maktresurser har flyttats till styrelsen och tjänstemännen. Allt färre förtroendevalda har fått ansvar för allt fler frågor. De politiska koalitioner som styr i flera kommuner leder också till att flera beslut fattas genom politiska uppgörelser utanför fullmäktige.

Fullmäktiges svaga ställning är ett problem eftersom det leder till att de folkvaldas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande blir lidande. För enskilda medborgare kan det vara svårt att få grepp om vem som faktiskt har det politiska ansvaret i den kommunala politiken. Karlsson och Gilljam, liksom flera andra kommunforskare, menar också att beslutsfattandet i kommunerna ofta sker enligt en informell ordning. Trots att en grundläggande princip för den kommunala demokratin är att besluten ska fattas kollektivt har kommunstyrelsens ordförande en maktposition som är jämförbar med de direktvalda borgmästare som styr i flera europeiska städer.

Det förslag om försöksverksamhet med majoritetsstyre eller s.k. kommunparlamentarism som fördes fram av Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) skulle kunna vara ett sätt att stärka fullmäktiges ställning och skapa en tydligare ordning (läs Gissur Erlingsson tidigare inlägg om detta). Förslaget innebär att styrelsen ska utgöras av ledamoter från den styrande majoriteten. Därmed synliggörs politiska skiljelinjer och det blir tydligt vem som faktiskt har det politiska ansvaret. Även om oppositionens insyn och direkta delaktighet i beslutsfattandet minskar, skulle fullmäktige, i likhet med riksdagen, få en roll att granska styrelsens maktutövning och en möjlighet att utkräva ansvar genom att väcka misstroendevotum. Förslaget är intressant, men utredningens egen enkät visar att det är ytterst få kommuner och landsting som är intresserade av att införa majoritetsstyre ens på försök.

Ett liknande förslag förs fram av Karlsson och Gilljam i en rapport till Demokratiutredningen. De föreslår att ett slags konstitutionsutskott bör införas i kommunerna, som kontinuerligt ska kunna följa upp styrelsens och nämndernas arbete och lämna förslag om en misstroendeförklaring om dessa missköter sina uppdrag. Det skulle kunna bidra till att öka transparensen i politiken och göra det tydligare att styrelsen och nämnderna är ansvariga inför fullmäktige. Även detta förslag är intressant, men vår analys visar att det inte i alla avseenden är lämpligt att införa en parlamentarisk ordning i den lokala demokratin.

Med en möjlighet till misstroendeförklaringar skulle kommunpolitiken bli mer konfliktbetonad och det politiska styret skulle kunna bli instabilt, i synnerhet mot bakgrund av att ett stort antal kommuner idag styrs av relativt svaga partikoalitioner. En misstroendeförklaring som inte är kopplad till en särskild granskningsfunktion, såsom revisionsberättelsen, skulle kunna missbrukas av partier vars motiv är att obstruera snarare än att utkräva ansvar. Det skulle på längre sikt kunna skada förtroendet för den lokala demokratin. När vi förde frågan på tal i de samråd som vi hade med förtroendevalda i kommuner och landsting var de flesta också kritiska till idén.

Frågan om fullmäktiges granskning och ansvarsutkrävande berör dessutom den kommunala revisionen, som är en annan omdebatterad fråga i kommunpolitiken. Revisionen ger fullmäktige möjlighet att granska maktutövningen och fullmäktige kan utifrån revisionsberättelsen utkräva politiskt ansvar från en styrelse eller nämnd. Om man, såsom Karlsson och Gilljam föreslår, inrättar ett kommunalt konstitutionsutskott med befogenhet att ställa nämnder och styrelsen till svars skulle dess funktion troligen överlappa och möjligtvis påverka revisionens roll.

Möjligen skulle en lösning vara att skapa två olika granskningsfunktioner med tydligt särskilda mandat; en mer opolitisk revision och en politisk granskning under fullmäktige (jämför med Riksrevisionen och Konstitutionsutskottet). Då skulle revisionens professionalitet och opartiskhet kunna stärkas samtidigt som fullmäktige får en uttalad roll att granska och utkräva ansvar. Att ge sig i kast med en sådan teknisk och politisk komplex reform var en fråga som Demokratiutredningen varken hade i uppdrag eller tid att utreda.

Vi närmade oss problemet med fullmäktiges svaga ställning, men insåg att förslag om att ge fullmäktige maktbefogenheter som hör till ett nationellt parlament kräver noga överväganden. Vi konstaterar att problemet med de maktlösa folkvalda församlingarna kvarstår liksom bristerna i ansvarsutkrävandet och insynen. Detta bör vara en fråga för framtida forskning och utredning samt för politisk diskussion, inte minst av partierna i fullmäktige. De resonemang vi för i betänkandet kan förhoppningsvis ses som en fördjupad ingång till den fortsatta diskussionen.

Lucka #3. Tycker politiker att vallöften uppfylls?

I tidigare inlägg här på Politologerna har jag skrivit om att partier i regeringsställning tar löften som ges i valmanifest på allvar och att väljare ser på vallöften på andra vis än vad forskare ofta gör. Två inlägg i Politologernas julkalender 2015 ska nu ägnas åt politikers uppfattningar om vallöften. Politiker har nämligen en betydligt mer positiv bild av vallöften än vad väljare har. Läs mer

Hur är det att vara kommunpolitiker?

Detta inlägg är samförfattat av Gissur Ó Erlingsson, Mattias Fogelgren och Richard Öhrvall. Det är tredje och sista delen i vår miniserie, ”Guldkornen från Att ta plats i politiken”. 

***

Otack är världens lön, brukar det heta. Uttrycket är måhända träffande för landets kommunpolitiker. I Sverige finns nämligen omkring 38 000 kommunpolitiker som uppbär uppdrag på lokal nivå. Den absoluta majoriteten av dessa – 97 procent – är fritidspolitiker. De får alltså i typfallet ingen lön för uppdraget, utan sköter uppdragen vid sidan exempelvis jobb eller studier. Det finns faktiskt äldre studier (Bäck 2000: 26) som antyder att fritidspolitikerna – när allt är räknat och klart – förlorar ekonomiskt på sitt engagemang.

Man kan argumentera för att dessa människor bär upp vår demokrati på gräsrotsnivå genom att ta på sig uppdrag i kommunpolitiken och genom hålla liv i de lokala partiapparaterna. Med tanke på att vi inte sällan hör talas om utbrett politikerförakt (och en del studier visar att misstron särskilt riktas mot just kommunpolitiker…), samt att närmare var femte politiker hoppar av sitt uppdrag i förtid, är det relevant att ställa sig frågan: hur upplever egentligen kandidater till fullmäktigeuppdrag att de blir bemötta som ”kommunpolitiker”, och hur uppger man att man trivs med sin tid som aktiv i kommunpolitiken? Läs mer

Hur mycket, och på vilket sätt, deltar gräsrötter i valkampanjer?

Detta inlägg är samförfattat av Gissur Ó Erlingsson, Mattias Fogelgren och Richard Öhrvall

***

Dags så för del 2 i miniserien där vi plockar ut några godbitar från rapporten ”Att ta plats i politiken”

I forskningen om väljarbeteende och valresultat, är intrycket att man i stigande grad inte enbart eller huvudsakligen betraktar partier som passiva offer för den socioekonomiska väljardemografi de råkar befinna sig i. Sådana så kallade ”efterfrågeperspektiv” kompletteras ofta med något slags ”utbudsperspektiv”, där forskarna säger att partiernas egna agerande – till exempel valkampanjer och annan övertalning – kan spela roll för valresultaten. Härvidlag är en intressant aspekt av detta: i vilken utsträckning, och på vilket sätt, deltar partiernas gräsrötter (här definierade som kandidater till kommunfullmäktige) i valkampanjerna?

Läs mer

Finns den kommunale väljaren? (del 3)

Inlägget är samförfattat av Gissur Ó. Erlingsson & Henrik Oscarsson.

Bättre sent än aldrig? Om det kan man tvista och vi ber om ursäkt för senfärdigheten (men i gengäld har vi nu röstdelningsdata för valet 2014…) För lite drygt ett år sedan påbörjade vi alltså en trilogi av inlägg under rubriken ”Finns den kommunale väljaren?”. Tanken var att ge perspektiv på fenomenet ”röstdelning”, och vi utlovade följande upplägg. (1) I det första inlägget försökte vi belägga att en lokal dimension vuxit fram i svensk politik de senaste 20 åren, (2) i det andra redovisade vi data på vilka väljargrupper som röstdelar; nu (3), i det gravt försenade tredje, reflekterar vi över orsaker till röstdelningen. Och för den riktigt intresserade: ni kommer att kunna få läsa ett slags spinoff på dessa inlägg i den kommande SOM-antologin som släpps den 23 juni, där vi borrar djupare i röstdelningsfrågan ur lite olika perspektiv.

***

Nyligen har ett omval i Båstads kommunalval genomförts. Det är alltså ungefär samma demos som röstade i valet nu som röstade för omkring åtta månader sedan. Skillnaderna i hur Båstadsväljarna röstade i riksdagsvalet i september, och i kommunalvalet nu, är uppseendeväckande. Exempelvis fick Moderaterna då 34,7 procent av rösterna, men bara 18,5 procent nu i det kommunala omvalet. Kristdemokraterna fick 5,4 procent av rösterna i riksdagsvalet, men bara 1,3 procent nu, i kommunalvalet. Socialdemokraternas differens blev 18,2 då versus 12,6 nu. Mycket av skillnaderna drevs av att ett lokalt parti – Bjärepartiet – gjorde ett succéartat val i omvalet och samlade 33,2 procent av rösterna. Ungefär samma väljare, men val till olika nivåer vid separata tillfällen. Fallet bör få i gång tankarna kring fenomenet röstdelning, att en väljare röstar på ett parti i riksdagsvalet och ett annat i kommunalvalet. Faktum är att röstdelningen slog rekord i 2014-års val, då ungefär 30 procent av väljarna gjorde detta. Läs mer

Ojämnt flyktingmottagande i kommunerna

Debatten om flyktingmottagandet går hög, och debatten om debatten om flyktingmottagandet går ännu högre. I det här inlägget tänkte jag försöka undvika metadebatterna och istället diskutera en av de saker som ofta lyfts fram som lösning för att hantera ett större flyktingmottagande: En jämnare fördelning av mottagandet i landets kommuner.

Det är ett faktum att mottagandet är extremt ojämnt i Sveriges kommuner. I Södertälje, som tog emot 12:e flest per capita 2013, tog man emot 12 flyktingar och anhöriga till flyktingar per 1000 invånare, totalt 1096 stycken. Lessebo tog emot flest, 171 stycken i en kommun med ca 8000 invånare. Det är 21 per 1000 invånare. I tre kommuner (Skurup, Lekeberg och Öckerö) tog man inte emot någon och i Täby med 66000 invånare tog man bara emot 21 stycken. Diagrammet nedan visar den sneda fördelningen.

Mottagna flyktingar per 1000 invånare 2013.

Mottagna flyktingar per 1000 invånare 2013.

Ivar Arpi menar i ett blogginlägg att ett jämnare mottagande inte är en lösning, och utgår ifrån beräkningar på vad som skulle hända om de som tog emot färst tog emot som snittet. Det är nog sant – det skulle inte bli några större förändringar om de få som tar emot jättefå tog emot nåra fler. Men vad blir konsekvenserna om vi istället räknar på olika nivåer av mottagande i samtliga kommuner?

Totalt togs 33797 personer emot i kommunerna under 2013. Det ger ett snitt på 3,47 personer per 1000 invånare i Sverige. Mediankommunen tog under 2013 emot 3,36 personer per 1000 invånare. Om alla kommuner höll samma nivå som medianen skulle vi under 2013 tagit emot 4 procent färre. Om alla istället tagit emot på samma nivå som Malmö hade vi kunnat ta emot 10 procent fler. Diagrammet nedan visar konsekvenserna av ett mottagande på olika nivåer.

diagram2

Den 50 percentilen är medianen. Den 90 percentilen är kommunen som tar emot fler per capita än 90 procent av kommunerna, och så vidare.

Om alla hade tagit emot lika många i förhållande till folkmängden som Södertälje gjorde 2013 hade vi alltså kunnat ta in 245 procent fler, cirka 80000 personer. Nu var 2013 i och för sig ett rätt extremt år, men om alla kommuner legat på samma nivå som Södertälje gjort de senaste tio åren hade vi ändå kunnat ta emot mer än dubbelt så många som vi gjorde 2013. Om alla kommuner istället legat på samma nivå som Lund (0,6 per 1000 invånare) hade vi fått plats med 80 procent färr.

Arpi skriver att 12000 personer väntade på att få plats i kommunerna. Om de skulle fått plats under 2013 hade vi behövt ta emot 4,8 personer per 1000. Det är lika många som Borås tog emot 2013, och fler än vad 65 procent av kommunerna gjorde 2013.

Nu är det inte säkert att det funkar att skala om de här siffrorna hur som helst. Möjligen är det en annan sak att ta emot 10 personer i en ort om 1000 än att ta emot 10000 i en miljonstad, och det beror antagligen också på hur många som redan tagits emot under tidigare år. Och absolut viktigast är självfallet om det finns bostäder och arbete. Men här är i alla fall lite sifferunderlag. Om alla kommuner tagit emot som Borås under 2013 hade det inte saknats platser.

Det lokala parlamentariska läget

I det här inlägget ska jag sammanfatta det parlamentariska läget på kommunal nivå i Sverige och diskutera vilka potentiella konsekvenser det kan få för de kommunala väljarna. Jag vill redan nu nämna att jag till stor del stödjer mig på den utmärkta kommunstatistik om politiska förhållanden som Sveriges kommuner och landsting (SKL) samlar in och bland annat sammanställt i rapporten 310 val.

Sedan valet den 14 september har mycket av diskussionen handlat om det osäkra parlamentariska läget på nationell nivå. Att det politiska läget är oklart i många kommuner har vi också fått flera rapporter om. Sveriges radio rapporterade i förra veckan att förhandlingar om det kommunala styret fortfarande pågick i runt 170 av landets 290 kommuner. SVT har tidigare i veckan rapporterat om att Sverigedemokraterna blir tungan på vågen i 71 kommuner och att Socialdemokraterna och Moderaterna tillsammans kommer att styra i minst 23 kommuner

Nyheterna är inte oväntade givet valresultatet – i mångt och mycket avspeglas det som hänt på det nationella planet också på det lokala planet. Men hur har de politiska styrena på kommunal nivå förändrats över tid och hur kan vi förstå läget som uppkommit efter årets val? Läs mer

Är högt valdeltagande alltid önskvärt?

För att undvika allt för mycket sommartorka här på Politologerna, återvinner jag här – och piffar till litet grand – en krönika som tidigare är publicerad i Södermanlands Nyheter (2014-05-24).

***

Inför EUP-valet stötte jag återkommande på uppmaningen: gå och rösta i EUP-valet! Intrycket är att högt valdeltagande verkar vara ett självändamål. Jag är förstås ingen motståndare till högt valdeltagande, men inte reflexmässig fiende till lågt heller. Den ibland litet oreflekterade vurmen för högt valdeltagande gnager därför mig, eftersom det tycks mig som om det krävs en del ytterligare argumentation för att jag ska vara rakt igenom övertygad. Härvid är nationalekonomen Niclas Berggren intressant. När han för ett par år sedan var aktiv bloggare, torgförde han bland annat idén att vi inte ska stirra oss blinda på kvantiteten – vi måste också koncentrera oss på kvaliteten i valdeltagandet – se exempelvis här och här.

Berggrens poänger är inspirerade av Jason Brennan och dennes bok The Ethics of Voting (Princeton University Press, 2011). Argumentet är ganska enkelt: det kan vara bättre med ett valdeltagande på 40-50 procent än ett valdeltagande på 80-90 procent, förutsatt, som jag tolkar det, att den lägre andelen är någorlunda representativa för samhället och har i större utsträckning bemödat sig om att sätta sig in i vad valet handlar om, samt ta reda på vad kandidaterna till valet egentligen står för.

Brennan menar att vi som medborgare är vi etiskt förbundna att fatta välinformerade beslut när vi röstar. Vidare bör vi, när vi röstar, försöka premiera politik som vi bedömer kommer att gynna det allmännas bästa – inte vad som för dagen råkar vara bäst för vår plånbok. Argumentet kokar ned till att om väljarna fattar illa grundade beslut i vallokalen, riskerar vi att långsiktigt få usla sidoeffekter, som exempelvis orättfärdig lagstiftning, onödiga krig och oansvarig ekonomisk politik.

Jag tycker nog att resonemanget var brännande aktuellt inför EUP-valet. Bara cirka en vecka innan rapporterade en SIFO-undersökning att hela tre av fyra väljare inte känner till de svenska partiernas EU-politik. Andra undersökningar, vissa något mindre vetenskapliga, har dessutom visat att vi har svaga kunskaper om vilka partiernas EU-kandidater är (se här och  här). Frågan är därför hur rationella och välinformerade väljarnas val till EUP verkligen var, mot bakgrunden av bristfälliga kunskaper om partiernas EU-politik, om partiernas EUP-kandidater, och även vår information om vilka partierna – främst SD och Fi – tänkte samarbeta med i Europaparlamentet efter valet?

***

Detta problem är inte isolerat till EUP-valet. Se bara på landstingen: Å ena sidan är det vår demokratiskt valda mellannivå som förvaltar skattemiljarder. Landstingspolitikernas viktigaste ansvarsområde, hälso- och sjukvården, anses vara enormt viktigt bland medborgarna. Å andra sidan är landstingen tämligen anonyma: mediernas bevakning är typiskt sett svag, flera studier har vittnat om att väljarnas kunskap om landstingspolitik är lågt (se en litet äldre översikt här). Dessutom har landets samhällsvetare forskat ganska lite om landstingen. Den enda större forskningsinsatsen publicerades för tjugo år sedan (skriven av Stig Montin och Jan Olsson). Den beskrev landstingsdemokratin som ”inåtvänd, partibunden och toppstyrd”.

Brennans argumentation borde också få oss tänka till en aning om effektiviteten i ansvarsutkrävandet i våra kommunala val. Det finns undersökningar som antytt att vi inte alltid vet att kommunerna bär ansvar inom så stora och viktiga områden som vård, skola och omsorg. Vidare, enligt vissa studier har väljarna begränsade kunskaper om vilken politik som drivs i kommunerna, och rätt så dålig koll på vilka personer som företräder dem i kommunfullmäktige. Det saknas, såvitt jag förstår, data, men det vore onekligen intressant att veta om väljarna verkligen har kunskap om vilka det är som styr kommunen. Även om de skulle veta vilket parti kommunstyrelsens ordförande tillhör – med tanke på att vi på papperet har ”samlingsstyren” i kommunerna – vet vi överlag vilka partier det är som samarbetar i fullmäktige och nämnder för att gemensamt styra kommunen? Min gissning: inte allt för många.

De anförda sakerna gör det rimligt att fråga sig hur effektivt ansvarsutkrävandet egentligen blir i landstings- och kommunalvalen i höstens val.

***

Notera nu att jag givetvis inte argumenterar för lågt valdeltagande. Det är mest ett litet florettstick mot dem som utan vidare bespisning anser att högt valdeltagande har ett egenvärde. Men mest av allt är det en uppmaning till oss alla att gå till vallokalerna i höst utrustade med så mycket information vi hinner samla på oss, så att våra röster blir så välunderbyggda som möjligt. Allt i syfte att tillfredsställa Berggrens och Brennans upprop efter ett mera, ehm, ska vi kalla det ”etiskt röstande”.

 

 

Efterlyses: en samlad diskussion om kommunala bolag

Detta inlägg bygger på ett pilotprojekt om kommunala bolag som jag idag bedriver tillsammans med Anna Thomasson och Richard Öhrvall, där forskningsassistenterna Fredrik Olsson och Mattias Fogelgren också ingår.

***

Antalet kommunala bolag har ökat ordentligt de senaste två decennierna. Från att ha varit drygt 1 300 i början av 1990-talet, finns idag omkring 1 700 stycken (jfr Statskontoret 2012).  Enligt vissa källor omsätter de sammanlagt omkring 200 miljarder kronor, anställer cirka 48 000 personer och har ett värde om cirka 1 875 miljarderUnder 00-talet har dessutom just omsättningen ökat dramatiskt. Bolagen har sålunda en viktig samhällsekonomisk roll.

Givet deras betydelse, och de dilemman offentligt ägande av företag faktiskt väcker till liv, är mitt intryck att vi historiskt sett diskuterat kommunalt ägande av bolag sparsamt. När bolagen har debatteras, saknas typiskt en helhetssyn på ämnet. Olika problem har diskuterats för sig när de hamnat på den politiska agendan, vilket försvårar för en grundläggande och övergripande diskussion om varför kommuner ska driva bolag, när det är lämpligt att de gör det, och hur en kommun bäst arbetar med ägarstyrning av sina bolag. Detta inlägg syftar till att utveckla och stärka det argumentet, och förhoppningsvis öka medvetenheten om de dilemman kommunalt ägande av bolag väcker till liv.

Läs mer