Den politiska splittringen ökar i landets kommuner

Jag vet inte om du hört, men det är svårt att få till en regering i riksdagen. Orsaken är naturligtvis att det numera är åtta partier som delar på mandaten, och att de stora partierna tappat. Det blir fler så kallade veto-spelare – aktörer som kan stoppa processen. Annie Lööf klagade på sin presskonferens häromdagen på att Socialdemokraterna och Moderaterna stoppat olika regeringskonstellationer, och har själv också stoppat två andra. Ju fler som måste vara överens, desto svårare att komma framåt.

Också i kommunerna är det klurigt. I Göteborg ser det ut att bli någon sorts maktskifte efter långt Socialdemokratiskt maktinnehav, men det nya alliansstyret har bara 24 av 81 mandat, vilket kommer göra det svårt för nya kommunstyrelseordföranden Axel Josefson att få igenom sin politik.

Ett sätt att mäta graden av splittring är med Herfindahlindexet. Det konstruerades ursprungligen för att mäta koncentration i marknadsandelar, dvs om ett företag var nära monopolställning eller om det fanns mycket konkurrens. Man kan också applicera det på politiska partiers andelar av mandaten. Man får då ett index som går från 0 (massor av små partier som alla är lika stora) till 1 (ett parti har alla mandaten).

Jag har räknat ut detta index för alla landets kommunfullmäktige, i valen 1973-2018 (dessutom vände jag på indexet så att högre värden betyder mer splittring, men det ändrar ingenting).

Det finns naturligtvis en spridning mellan kommunerna i varje val, men den genomsnittliga splittringen har ökat gradvis. I grafen nedan visas fördelningen av landets alla kommuners indexvärden år för år – att kurvan går högt upp betyder att många kommuner återfinns vid det indexvärdet. Man kan alltså se att tyngdpunkten förskjuts åt höger med tiden.

1973 hade de flesta kommuner ett värde mellan 0,6 och 0,75. 2018 har de flesta istället värde mellan 0,7 och 0,9. Snittkommunen idag liknar en av de allra mest splittrade kommunerna 1973.

ridgebild.png

Läs mer

Om fullmäktiges svaga ställning och varför 2014 års Demokratiutredning inte föreslår en lösning

Det här är ett gästinlägg av Daniel Lindvall, huvudsekreterare i 2014 års demokratiutredning.

***

Den offentliga makten i vår demokrati utövas genom ett representativt styrelseskick och beslutsfattandet ska enligt regeringsformen ske i folkvalda församlingar. I den lokala demokratin är fullmäktige det högsta beslutande organet. I verkligheten har dock fullmäktigeledamöterna lite att säga till om. Fullmäktige kan bäst beskrivas som en registreringsinstans där ledamöterna tar ställning till förslag som har förhandlats färdigt i styrelsen, nämnderna eller i förmöten mellan de styrande partierna. Den egentliga makten finns alltså snarare hos indirekt valda politiker än hos folkvalda.

Denna klyfta mellan hur den lokala demokratin fungerar i praktiken och hur den ska fungera enligt regeringsformen har varit föremål för ett flertal tidigare utredningar (t.ex. Lokaldemokratikommittén SOU 1993:90 och Kommundemokratikommittén SOU 2001:48). Fullmäktige har traditionellt haft en svag ställning, men det finns också studier som visar på att makten under senare år har ytterligare förskjutits från de folkvalda till de indirekt valda. En enkätstudie av folkvalda kommunpolitiker, som SCB genomförde under 2015, visar att 97 procent av ledamöterna ansåg att fullmäktige borde ha mer makt. Nära varannan ledamot upplevde att de inte fick genomslag för sina argument i fullmäktige och var fjärde avhoppad ledamot menade att känslan av att fullmäktige saknade makt hade påverkat deras beslut att lämna sitt uppdrag. Det var 90 procent av ledamöterna som svarade att det var kommunstyrelsens ordförande som hade mest inflytande och de flesta ansåg att dennes makt borde minska. Denna maktordning beskrivs också utförligt av David Karlsson och Mikael Gilljam i en rapport skriven för Demokratiutredning (Karlsson David, Gilljam Mikael, Den lokala demokratins utmaningar, i forskarantologin till Låt fler forma framtiden SOU 2015:96).

Det finns flera orsaker till att kommunens folkvalda församling saknar inflytande. Politiken har blivit mer komplex och tidskrävande. Besluten bereds av heltidsarvoderade förtroendevalda (kommunalråden) tillsammans med tjänstemännen. Avvecklingen av facknämnder och nya organisationsideal, såsom New Public Management, har lett till att fler frågor och exekutiva maktresurser har flyttats till styrelsen och tjänstemännen. Allt färre förtroendevalda har fått ansvar för allt fler frågor. De politiska koalitioner som styr i flera kommuner leder också till att flera beslut fattas genom politiska uppgörelser utanför fullmäktige.

Fullmäktiges svaga ställning är ett problem eftersom det leder till att de folkvaldas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande blir lidande. För enskilda medborgare kan det vara svårt att få grepp om vem som faktiskt har det politiska ansvaret i den kommunala politiken. Karlsson och Gilljam, liksom flera andra kommunforskare, menar också att beslutsfattandet i kommunerna ofta sker enligt en informell ordning. Trots att en grundläggande princip för den kommunala demokratin är att besluten ska fattas kollektivt har kommunstyrelsens ordförande en maktposition som är jämförbar med de direktvalda borgmästare som styr i flera europeiska städer.

Det förslag om försöksverksamhet med majoritetsstyre eller s.k. kommunparlamentarism som fördes fram av Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) skulle kunna vara ett sätt att stärka fullmäktiges ställning och skapa en tydligare ordning (läs Gissur Erlingsson tidigare inlägg om detta). Förslaget innebär att styrelsen ska utgöras av ledamoter från den styrande majoriteten. Därmed synliggörs politiska skiljelinjer och det blir tydligt vem som faktiskt har det politiska ansvaret. Även om oppositionens insyn och direkta delaktighet i beslutsfattandet minskar, skulle fullmäktige, i likhet med riksdagen, få en roll att granska styrelsens maktutövning och en möjlighet att utkräva ansvar genom att väcka misstroendevotum. Förslaget är intressant, men utredningens egen enkät visar att det är ytterst få kommuner och landsting som är intresserade av att införa majoritetsstyre ens på försök.

Ett liknande förslag förs fram av Karlsson och Gilljam i en rapport till Demokratiutredningen. De föreslår att ett slags konstitutionsutskott bör införas i kommunerna, som kontinuerligt ska kunna följa upp styrelsens och nämndernas arbete och lämna förslag om en misstroendeförklaring om dessa missköter sina uppdrag. Det skulle kunna bidra till att öka transparensen i politiken och göra det tydligare att styrelsen och nämnderna är ansvariga inför fullmäktige. Även detta förslag är intressant, men vår analys visar att det inte i alla avseenden är lämpligt att införa en parlamentarisk ordning i den lokala demokratin.

Med en möjlighet till misstroendeförklaringar skulle kommunpolitiken bli mer konfliktbetonad och det politiska styret skulle kunna bli instabilt, i synnerhet mot bakgrund av att ett stort antal kommuner idag styrs av relativt svaga partikoalitioner. En misstroendeförklaring som inte är kopplad till en särskild granskningsfunktion, såsom revisionsberättelsen, skulle kunna missbrukas av partier vars motiv är att obstruera snarare än att utkräva ansvar. Det skulle på längre sikt kunna skada förtroendet för den lokala demokratin. När vi förde frågan på tal i de samråd som vi hade med förtroendevalda i kommuner och landsting var de flesta också kritiska till idén.

Frågan om fullmäktiges granskning och ansvarsutkrävande berör dessutom den kommunala revisionen, som är en annan omdebatterad fråga i kommunpolitiken. Revisionen ger fullmäktige möjlighet att granska maktutövningen och fullmäktige kan utifrån revisionsberättelsen utkräva politiskt ansvar från en styrelse eller nämnd. Om man, såsom Karlsson och Gilljam föreslår, inrättar ett kommunalt konstitutionsutskott med befogenhet att ställa nämnder och styrelsen till svars skulle dess funktion troligen överlappa och möjligtvis påverka revisionens roll.

Möjligen skulle en lösning vara att skapa två olika granskningsfunktioner med tydligt särskilda mandat; en mer opolitisk revision och en politisk granskning under fullmäktige (jämför med Riksrevisionen och Konstitutionsutskottet). Då skulle revisionens professionalitet och opartiskhet kunna stärkas samtidigt som fullmäktige får en uttalad roll att granska och utkräva ansvar. Att ge sig i kast med en sådan teknisk och politisk komplex reform var en fråga som Demokratiutredningen varken hade i uppdrag eller tid att utreda.

Vi närmade oss problemet med fullmäktiges svaga ställning, men insåg att förslag om att ge fullmäktige maktbefogenheter som hör till ett nationellt parlament kräver noga överväganden. Vi konstaterar att problemet med de maktlösa folkvalda församlingarna kvarstår liksom bristerna i ansvarsutkrävandet och insynen. Detta bör vara en fråga för framtida forskning och utredning samt för politisk diskussion, inte minst av partierna i fullmäktige. De resonemang vi för i betänkandet kan förhoppningsvis ses som en fördjupad ingång till den fortsatta diskussionen.

Geografisk representation i Göteborg

I nästan alla representativa demokratier finns det någon form av system för geografisk representation. I valen till riksdagen är Sverige indelat i valkretsar, och varje valkrets väljer sina representanter (även om partierna kan ha samma kandidater i alla valkretsar). Enkätundersökningar med riksdagsledamöter visar också att ledamöterna tycker att det är särskilt viktigt att representera sin valkrets. Dessutom väljer vi representanter inom varje landsting och kommun.

Det pratas mer sällan om geografisk representation inom kommuner. I små kommuner utgör hela kommunen en enda valkrets. Större kommuner har fler valkretsar – Göteborg har till exempel fyra – men partierna kan ha samma kandidater i flera valkretsar. I små och homogena kommuner utgör det kanske inte något problem, men i större städer som Stockholm och Göteborg skulle det kunna leda till att vissa områden inte representeras i lika hög utsträckning som andra. I diskussionen om den senaste tidens oroligheter i vissa områden i Stockholm har det till exempel talats om att de boende är marginaliserade och saknar en röst. Det kan naturligtvis betyda många saker, men att boende i området är representerade i kommunfullmäktige kan i alla fall tänkas leda till att invånarnas intressen tillvaratas i högre utsträckning, som till exempel även DN:s Viktor Barth-Kron är inne på.

Jag har tittat närmare på vart kommunfullmäktigeledamöterna i Göteborg bor. Är alla stadsdelar lika väl representerade i förhållande till folkmängden? Utgångspunkten har varit uppdelningen i tio olika stadsdelsnämnder (SDN), som visas i kartan nedan (hämtad från Göteborgs hemsida).

Stadsdelsnämnder i Göteborg

Läs mer